Wat is het zwerfafvalbeleid in Nederland en Vlaanderen?

Zwerfafvalbeleid in Nederland

In Nederland zijn gemeenten, Rijkswaterstaat en beheerders van natuurterreinen verantwoordelijk voor het beheer van de publieke ruimte. In het Landelijk afvalbeheerplan 3 (LAP3) is het afvalbeleid van de overheid voor de periode 2017 tot en met 2023 vastgelegd. Hierin staan de hoofddoelen van de landelijke zwerfafvalaanpak beschreven:

Toename van de leefbaarheid.
Voorkomen en reduceren van negatieve effecten op gezondheid van mens en natuur.
Voorkomen en reduceren van verlies aan grondstoffen.
Verminderen van maatschappelijke kosten.

In de praktijk komt het er op neer dat er een focus ligt op schoonmaken (reinigen en opruimen) en schoonhouden (door gedragsbeïnvloeding en door aanpak van oorzaken).

Landelijke Aanpak Zwerfafval

Sinds 2016 werken Stichting NederlandSchoon, Rijkswaterstaat en de Koninklijke vereniging voor afval- en reinigingsmanagement (NVRD) als partners samen aan de Landelijke Aanpak Zwerfafval (LAZ).

Doelstelling van deze samenwerking is dat ‘schoon’ de norm wordt en Nederland schoner wordt (beleefd). Hiertoe verbinden ze een ieder die belang heeft bij het voorkomen van zwerfafval: burgers, bedrijven, gemeenten, maatschappelijke organisaties en gebiedsbeheerders.

Speerpunten van de LAZ zijn:

versterken van de motivatie die leidt tot schoon gedrag.
totaalaanpak voor aandachtsgebieden die meer dan gemiddeld vervuild zijn.
maatschappelijke verantwoordelijkheid van producenten van zwerfafvalgevoelige producten.
versterken kennis.
plan van aanpak voor pilots met innovatieve retourpremie- of beloningssystemen (hierna: beloningssystemen) voor kleine PET-flesjes en blikjes en eventueel andere verpakkingsmaterialen.

De activiteiten van het LAZ-programma focussen zich op publiekscampagnes (bijvoorbeeld Supporter van Schoon of de Schoonste Strand verkiezing), advisering van gemeenten en kennisdeling. Ook wordt er gewerkt aan een adequate monitoringsystematiek voor zwerfafval op basis van vier hoofdindicatoren (leefbaarheid, ecotoxicologie, verlies grondstoffen en maatschappelijke kosten). Een groot deel van de uitvoering van het actieprogramma van het LAZ-programma ligt in handen van NederlandSchoon.

Stichting NederlandSchoon

De Stichting NederlandSchoon werd in 1991 opgericht door het bedrijfsleven met als doel zwerfafval in Nederland te voorkomen en bestrijden. De Stichting wordt gefinancierd uit het Afvalfonds Verpakkingen, die optreedt namens het verpakkende bedrijfsleven. Met instemming van de landelijke overheid geeft NederlandSchoon ‘namens het bedrijfsleven’ uitvoering aan maatregelen waartoe de individuele bedrijven verplicht zijn.

NederlandSchoon richt zich via campagnes op gedragsbeïnvloeding en mobiliseert mensen om als ‘Supporters van Schoon’ niet alleen hun eigen afval in de prullenbak te gooien, maar ook af en toe dat van een ander. NederlandSchoon beweert dat de zwerfafvalproblematiek kan worden opgelost via bewustwording en gedragsbeïnvloeding van Nederlanders. Hun aanpak focust zich op opruimactiviteiten van gemeenten, vergezeld van een stortvloed van folders, posters, radiocommercials en andere PR-activiteiten.

Ze mengen zich dan ook niet in bijvoorbeeld de discussie over statiegeld. Hierover zeggen ze: “NederlandSchoon is aanjager van de maatschappelijke norm om geen zwerfafval op straat te gooien. In de discussie over het wel of niet heffen van statiegeld hebben wij geen rol; de afspraken over statiegeld worden door de politiek en het bedrijfsleven gemaakt.”

Echter, datzelfde bedrijfsleven is wel de financierder én bestuurder van NederlandSchoon. En het bedrijfsleven doet er alles aan om te voorkomen dat statiegeld op kleine PET flessen, blikjes en andere drankverpakkingen wordt ingevoerd en zou willen dat het bestaande statiegeld (op grote PET flessen) wordt afgeschaft.

Schoon Belonen

Eén van de speerpunten van het LAZ is een “plan van aanpak voor pilots met innovatieve retourpremie- of beloningssystemen (hierna: beloningssystemen) voor kleine PET-flesjes en blikjes en eventueel andere verpakkingsmaterialen.” Het LAZ formuleerde als doel dat op 1 januari 2018 een systeem voor een retourpremie op PET- flesjes en blikjes zou worden ingevoerd. Daartoe werd vanaf 1 januari 2016 voor de periode van 2 jaar de pilot Schoon Belonen uitgevoerd. In de pilot konden organisaties als wijkverenigingen, scholen en sportclubs, via hun gemeente een kleine collectieve vergoeding krijgen als ze zwerfafval gaan opruimen of een zwerfafvalactie organiseren.

Het project had dus als doel te leiden tot een, vanaf 1 januari 2018, opschaalbaar en kostenefficiënt landelijk dekkend en hanteerbaar systeem voor het voorkomen en opruimen van kleine PET-flesjes en blikjes.

Uit de evaluatie van afvaladvocaat Rogier Hörchner blijkt het project hiervoor echter niet geschikt. Veel gemeenten stopten hun deelname aan de pilot door te hoge kosten of gebrek aan animo. Deelnemende gemeenten geven aan niet in te zien hoe Schoon Belonen een structurele bijdrage gaat leveren aan het voorkomen of opruimen van zwerfafval. Verreweg de meeste gemeenten zijn uitgesproken negatief over de pilot. Daarnaast gaan de activiteiten binnen de pilot steeds over slechts kleine oppervlakten en de monitoring van de resultaten stuit op talrijke gebreken. Hörchner concludeert dat je met de methode van Schoon Belonen nooit heel Nederland schoon zult krijgen.

In hun eigen evaluatie geven de initiatiefnemers van Schoon Belonen aan dat in de directe omgeving van de meest actieve maatschappelijke organisaties in de pilotgemeenten een effect van Schoon Belonen is gemeten, maar dat op landelijk niveau geen effect van Schoon Belonen kon worden aangetoond. Hoewel de resultaten van de Pilot Schoon Belonen amper een positief effect laten zien op het zwerfafval, stellen de initiatiefnemers in de brief van 17 november 2018, gericht aan staatssecretaris, dat de pilot dat de resultaten van de pilot aanknopingspunten geven

om elementen van Schoon Belonen onderdeel te maken van de brede landelijke aanpak van zwerfafval. Schoon Belonen zou namelijk wel een positief effect hebben op maatschappelijke betrokkenheid.

Heeft de Nederlandse regering concrete zwerfafvaldoelstellingen?

2002-2005

Eind 2002 kwamen het Rijk, de VNG en het bedrijfsleven het Convenant Verpakkingen overeen. Voor het eerst werd een Deelconvenant Zwerfafval opgenomen, met daarin doelstellingen en maatregelen voor de bestrijding van zwerfafval. De afspraken in het Deelconvenant vielen binnen het gedachtegoed van de producentenverantwoordelijkheid. Dit betekent dat producenten en bedrijven die producten op de markt brengen (mede)verantwoordelijk zijn voor die producten in het afvalstadium. Het bedrijfsleven zou er zorg voor dragen dat uiterlijk in het jaar 2005 de hoeveelheid blikjes en flesjes in het zwerfafval met ten minste 80% is afgenomen. Het ‘overig zwerfafval’ (exclusief blikjes en flesjes) moest met 45% worden verminderd in 2005 ten opzichte van 2002.

Aan het eind van de convenantsperiode – in 2005 – werd door de convenantspartners volstaan met de constatering dat de monitoring was mislukt, terwijl het overduidelijk was dat de inspanningen niet het resultaat hadden opgeleverd dat door de vertegenwoordigers van het bedrijfsleven was toegezegd. (bron: Oranjewoud, 2009, Een steekproef naar de samenstelling van het zwerfafval in stuks per m2). Zoals vaker bij milieuconvenanten was het meten van de resultaten (de monitoring) niet adequaat geregeld. Over de monitoring kon daardoor veel discussie ontstaan en ook over de conclusies die kunnen worden getrokken op basis van de monitoringresultaten.

Omdat men de zogenaamde nulmonitoring in het basisjaar niet bruikbaar achtte, werd geconcludeerd dat niet kon worden vastgesteld of de 80% reductie van dit zwerfafval wel of niet was gerealiseerd. Dit ondanks indicaties dat deze hoeveelheid zwerfafval juist was toegenomen in plaats van afgenomen. Het Centrum Milieukunde van de Universiteit Leiden (CML) onderzocht vervolgens de diverse monitoring resultaten in opdracht van het Recycling Netwerk. CML concludeerde: “De hoeveelheid zwerfafval van blikjes en flesjes is gestegen met tenminste 15% en waarschijnlijker nog met 85 à 100%. De mate van onzekerheid van deze uitkomst is niet exact te kwantificeren op basis van de uitgevoerde monitoring onderzoeken. Dat neemt echter niet weg dat een robuuste conclusie kan worden getrokken. Dit waarschijnlijkheidsonderzoek wijst uit dat het vrijwel onmogelijk is dat de omvangrijke reductiedoelstelling van het Convenant Verpakkingen is gehaald.”

Van een reductiedoelstelling van blikjes of flesjes in het zwerfafval is sindsdien geen sprake meer geweest. Er werden in de loop van de tijd wel nieuwe afspraken gemaakt waarbij de doelstelling werd verlegd van minder zwerfafval dat in de openbare ruimte terechtkomt, naar meer schoonheid – lees: ‘opgeruimdheid’ – van de openbare ruimte. Voor een belangrijk deel werd daarmee feitelijk ook de gezamenlijke taakopvatting verlegd van het voorkómen van zwerfafval naar het opruimen van zwerfafval.

2006-2017

Het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton (Verpakkingenbesluit), dat begin 2006 van kracht werd, rekent de producenten en importeurs in Nederland verantwoordelijkheid toe bij het voorkomen van het ontstaan van zwerfafval. De producent of importeur heeft sindsdien de individuele verplichting om maatregelen te nemen waarmee “het ontstaan van zwerfafval zoveel mogelijk wordt voorkomen” (artikel 3.1.d). Ondanks de nieuwe wetgeving voor individuele bedrijven veranderde er niet veel. De verplichtingen mogen immers collectief worden uitgevoerd en afgerekend. Dus bleef Stichting Nederland Schoon ‘namens het bedrijfsleven’ uitvoering geven aan maatregelen waartoe de individuele bedrijven verplicht werden. De taken – en volgens sommigen ook de wettelijke verplichtingen – zijn daarmee als het ware afgeschoven op Stichting Nederland Schoon.

Dat kan goed gaan, wanneer monitoring eenvoudig is en goed is geregeld. En het is alleen gemakkelijk handhaafbaar zolang de collectieve resultaten voldoende zijn. Zo niet dan moet alsnog individueel worden afgerekend, terwijl de monitoring daar niet op is afgestemd. Dat maakt het voor zowel bedrijven als landelijke overheid erg verleidelijk om te kiezen voor een vrijblijvende opstelling en om, letterlijk en figuurlijk, de boel de boel te laten.

In 2012 is de Raamovereenkomst Verpakkingen 2013-2022 gesloten tussen het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, VNG en het verpakkende bedrijfsleven. Deze overeenkomst geeft invulling aan de inspanningen die gemeenten, het verpakkende bedrijfsleven en het Rijk plegen om de milieudruk van verpakkingen te verlagen, ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid. Het vormt de basis voor de oprichting van het Afvalfonds Verpakkingen en de hieronder vallende organisaties die zich bezighouden met recycling (Nedvang), opbouw en delen van kennis (Kennisinstituut Duurzaam Verpakken – KIDV) en zwerfafval (Stichting Nederland Schoon).

In de Raamovereenkomst werd afgesproken dat het bedrijfsleven haar jaarlijkse bijdrage voor de aanpak van zwerfafval zou verhogen van 11 naar 20 miljoen. Dit geld, de Zwerfafvalvergoeding, wordt tien jaar lang in de periode 2013-2022 door producenten van verpakkingen via het Afvalfonds aan gemeenten beschikbaar gesteld. Deze 20 miljoen is slechts een fractie van de totale kosten die gemeenten kwijt zijn aan het opruimen van zwerfafval. Berekeningen van KplusV (2015) ramen een kost van circa 250 miljoen euro voor zwerfafvalverwijdering en preventie. Hiervan wordt 77% door gemeenten gedragen.

2017 – heden

Tot 2017 waren er geen concrete zwerfafvaldoelstellingen meer geformuleerd. In het Landelijk Afvalplan stond wel dat het belangrijk is zwerfafval te reduceren, maar hoeveel precies, daar werd niks over gezegd. Tot op 23 mei 2017 voormalig Staatssecretaris Sharon Dijksma in een brief aan de Tweede Kamer (kenmerk: IENM/BSK-2017/66247) haar steun uitsprak aan de petitiemotie van de Plastic Soup Surfer. In deze petitiemotie vraagt hij, samen met 55.000 andere Nederlanders, de regering om binnen drie jaar een vermindering van de hoeveelheid plastic flesjes in het zwerfafval met tenminste 90% te realiseren.

Begin 2018 kwam de Staatssecretaris Stientje van Veldhoven met een plan hoe zij deze doelstelling beoogde te gaan halen. In haar brief van 10 maart 2018 aan de tweede Kamer schrijft ze dat er een deal met het verpakkend bedrijfsleven is gemaakt. Statiegeld op kleine flesjes met water en frisdrank zal worden ingevoerd als in het najaar van 2020 het bedrijfsleven er niet in in geslaagd om 90% van de kleine plastic flessen te recyclen en het aantal flesjes in het zwerfafval terug te dringen met 70 tot 90%.

Het besluit tot invoering van statiegeld wordt daarmee uitgesteld en weer wordt de bal bij het bedrijfsleven gelegd. Helaas is de afgelopen jaren gebleken dat de huidige aanpak van zwerfafval de straten en stranden niet voldoende vrij krijgt van flesjes en blikjes. In 2002 beloofde het bedrijfsleven al eens om de flesjes en blikjes in het zwerfafval met 80% te verminderen in 3 jaar tijd. Lukte dat niet, dan zou statiegeld worden ingevoerd. Die doelstelling van 80% werd nooit gehaald, maar statiegeld werd niet ingevoerd. Nu, zestien jaar later, dreigt de geschiedenis zich te herhalen: uitstel en daarmee afstel. Drie jaar uitstel van statiegeld betekent miljoenen extra flesjes en doppen in het milieu die bijdragen aan de wereldwijde plastic soep.

Daarnaast zwijgt de deal met het bedrijfsleven in alle talen over blikjes. In april 2018 werd er door de Tweede Kamer een motie aangenomen om met het bedrijfsleven en de gemeenten afspraken te maken over een actieplan en reductiepercentage voor blik in 2020, met als doel het aantal blikjes in het zwerfafval te verminderen.

In mei 2018 informeerde het Afvalfonds de Staatssecretaris over het proces waarmee het bedrijfsleven de afgesproken doelstellingen voor plastic flesjes beoogt te gaan halen. De plannen zijn een verlenging van de huidige aanpak, met een sterke focus op gedragsbeïnvloeding en het activeren van gemeenten om tot het plaatsen van extra bakken, slimmer schoonmaken, handhaving en lokale monitoring. De jaarlijkse 20 miljoen euro Zwerfafvalvergoeding wordt vooralsnog niet verhoogd.

Zwerfafvalbeleid in Vlaanderen

In 2016 keurde de Vlaamse Regering het Uitvoeringsplan voor het huishoudelijk afval en gelijkaardig bedrijfsafval goed. Hierin staat de doelstelling beschreven dat tegen 2022 de hoeveelheid zwerfvuil significant af is genomen. Ten eerste moet de score van de netheidsindex voor de 3 slechtste doelplaatsen (autostradeparkings, openbare vervoerplaatsen en afvalverzamelpunten) stijgen met minimaal 10% ten opzichte van 2014. Daarnaast moet de totale hoeveelheid zwerfvuil op de grond dalen met 20 gewichtsprocent t.o.v. 2013. Concreet wil dit zeggen dat de totale hoeveelheid zwerfvuil op de grond in 2022 nog maximaal 14.000 ton mag bedragen (in vergelijking met 17.500 ton in 2013).

Ter ondersteuning van de bovengenoemde plannen, kwam het Vlaams Gewest samen met Fost Plus, Fevia en Comeos tot het Operationeel plan zwerfvuil en sluikstorten 2016-2018. Op advies van Ovam werd niet overgegaan tot een systeem van statiegeld, maar verhoogde het bedrijfsleden haar huidige financiële bijdrage aan het zwerfvuilbeleid tot 9,6 miljoen euro per jaar.

In 2018 zal het gevoerde zwerfvuilbeleid voor het eerst worden geëvalueerd. Indien blijkt dat er onvoldoende een positieve trend in de afname van het zwerfvuil is ingezet, zullen andere maatregelen worden genomen.

Vlaanderen Mooi: Mooimakers

Het Vlaamse zwerfafvalbeleid wordt wordt uitgevoerd door Vlaanderen Mooi, een samenwerking tussen OVAM, Fost Plus en de VVSG. De OVAM is verantwoordelijk voor het afvalstoffen-, materialen- en bodemsaneringsbeleid in Vlaanderen. Fost Plus verenigt de bedrijven die verpakte producten op de Belgische markt brengen. De lokale overheden zijn verantwoordelijk voor de openbare reinheid en zijn verenigd in de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG). Het doel is om heel Vlaanderen te mobiliseren om samen een halt toe te roepen aan zwerfvuil en sluikstort en Vlaanderen mooi te maken.

Onder de naam Mooimakers pakt Vlaanderen Mooi de zwerfvuilproblematiek aan via vijf pijlers:

Infrastructuur (inrichting publieke ruimte, het plaatsen van prullenbakken, vegen e.d.)
Sensibilisatie en communicatie: wat moet leiden tot mentaliteitswijziging en gedragsverandering van burgers
Omgeving: prioritering in het beleid rond openbare reinheid van plekken die zwerfvuilgedrag uitlokken of begunstigen: leegstand, verloedering, anonimiteit en allerhande vormen van schade en verwaarlozing.
Participatie: buurtbewoners, vrijwilligers, verenigingen e.d. worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid en aangespoord actief hun omgeving proper te houden.
Handhaving: door gemeenschapswachten of GAS-ambtenaren en politie

Het valt op dat Mooimakers de oplossing van zwerfvuil geheel in handen legt van de burgers en gemeenten. Er wordt jaarlijks miljoenen euro’s uitgegeven aan sensibilisatiecampagnes, beloningssystemen, coachingstrajecten voor gemeenten en handhavingsacties. Met geen woord wordt gerept over de verantwoordelijkheid die producenten hebben bij het produceren en op de markt brengen van hun verpakkingen.

Hoe goed werkt de vijfpijleraanpak van Mooimakers?

Of de vijf pijler aanpak werkt valt ten zeerste te betwisten. Er is geen bewijs dat het zwerfafval de laatste jaren is afgenomen. Uit eigen evaluaties van Ovam wordt jaar in jaar uit gerapporteerd dat de attitude ten opzicht van zwerfvuil ongewijzigd blijft.

Uit een studie die in april 2017 uitlekte, blijkt dat de opruimkosten van zwerfvuil in Vlaanderen sinds 2013 zijn gestegen van 61 miljoen naar 102 miljoen miljoen euro in 2015. Het bedrag is dus opgelopen tot 16 euro per Vlaming.

OVAM streeft tussen 2014 en 2022 een daling van de hoeveelheid zwerfvuil met 20% na. Uit de studie bleek echter dat tussen 2013 en 2015 de hoeveelheid zwerfafval met 40% is gestegen.

De totale hoeveelheid zwerfvuil bedroeg 24.441 ton. Eenmalige drankverpakkingen maken 40% van het volume uit. Het zijn de gemeenten die het grootste deel van de kosten dragen, in totaal ongeveer 176 miljoen euro (94% van de totale kosten). De overige kosten worden gedragen door Vlaamse agentschappen en waterwegbeheerders, terwijl de verpakkingsindustrie via de Mooimakers slechts 2% van de kosten draagt (2,125 miljoen euro).

Betwiste onafhankelijkheid van Mooimakers

De zwerfvuilrapportages van de OVAM moeten 100% betrouwbaar en onafhankelijk zijn, want de Vlaamse regering baseert er haar beleid op. Bij Mooimakers werken 2 mensen van Fost Plus, 1 van VVSG en 7 ambtenaren. In oktober 2017 werd onthuld dat de verpakkingsindustrie de salarissen financiert van de OVAM-ambtenaren die toezien op het zwerfvuilbeleid en de monitoring van het zwerfvuil. Het totale budget van Mooimakers over twee jaar is 19,2 miljoen euro, exact twee maal de 9,6 miljoen euro die Fost Plus jaarlijks ter beschikking stelt.

Recycling Netwerk riep de Vlaamse regering en milieuminister Joke Schauvliege (CD&V) op om onmiddellijk de invloed van de vervuilende drank- en verpakkingsindustrie weren uit OVAM. Zowel financieel als operationeel. Om het milieu schoner te krijgen, moet het beleid zich baseren op cijfers die de realiteit weergeven. De drank- en verpakkingsindustrie heeft er uiteraard alle belang bij om de stijging van het zwerfvuil te minimaliseren. Daarom is het niet gezond dat de industrie de financierder is van de afdeling van OVAM die de cijfers over zwerfvuil registreert. De ambtenaren die het zwerfvuil monitoren moeten hun werk in volledige onafhankelijkheid kunnen doen. De Vlaamse overheid moet dan ook als enige instaan voor hun loon.