Le programme national d’économie circulaire veut-il désormais utiliser davantage de matières premières ?

Le programme national d’économie circulaire veut-il désormais utiliser davantage de matières premières ?

Le NPCE semble revenir sur l'objectif antérieur du gouvernement néerlandais de réduire radicalement l'utilisation des matières premières ; notre économie exige en fait davantage de matières premières à l'avenir. RNB se demande si cela ne se fera pas au détriment des générations futures et des pays moins riches.

13 avril 2023

Le Programme national pour l’économie circulaire (NPCE), qui vient d’être publié, comporte de nombreux points positifs. Par exemple, les voies consultatives pour les groupes de produits prioritaires fournissent des indications précieuses (chapitre 3), les mesures de soutien pour ces groupes de produits et d’autres sont essentielles (chapitre 4), et la bonne gouvernance des politiques d’économie circulaire est une priorité (chapitre 5). La tarification des dommages causés à l’environnement par les produits, ainsi que les exigences en matière de réparabilité et de conception sont également des mesures intéressantes.

Peut-être devrions-nous entrer dans les détails de toutes les bonnes choses contenues dans le NPCE. Toutefois, nous souhaitons attirer l’attention sur les raisons pour lesquelles ce nouveau plan de politique circulaire inquiète encore Recycling Netwerk Benelux (RNB). En effet, par rapport au précédent programme politique gouvernemental Nederland Circulair in 2050 de 2016, l’ambition du NPCE pour la politique d’économie circulaire a changé. De facto, la nouvelle ambition est un pas en arrière (considérable). Cela nécessite bien sûr une introduction et une explication.

NPCE vise à réduire les déchets et la pression sur l’environnement par l’utilisation des ressources

L’avant-propos de la secrétaire d’État Vivianne Heijnen contient une phrase révélatrice : “Les Pays-Bas veulent être totalement circulaires d’ici 2050, avec le moins de déchets possible et sans gaspillage inutile de matières premières”. Qu’entendez-vous par “sans gaspillage inutile de matières premières” ? Dans Nederland Circulair pour 2050 parlait encore d’une réduction substantielle de l’utilisation des métaux primaires, des minéraux et des matières premières fossiles, à savoir une réduction de moitié d’ici 2030 et une circularité totale d’ici 2050.

Le secrétaire d’État mentionne les déchets avant les matières premières. Cela ne veut évidemment rien dire, mais donne l’impression que moins de déchets est plus important que moins de matières premières. De plus, il n’y a pas d’explication sur ce qu’on entend par “sans gaspiller inutilement les matières premières”. S’il est pris au pied de la lettre, il s’agit en fait aussi de déchets. En effet, les déchets sont des matières premières extraites mais qui ne sont pas (plus) utilisées. Il s’agit d’un gaspillage qui doit être évité. Cela n’a pas grand-chose à voir avec une moindre utilisation des matières premières en tant que telles. Le langage ambigu utilisé par la secrétaire d’État soulève à tout le moins des questions sur ce à quoi elle se réfère exactement.

Le résumé du NPCE indique ensuite que le passage à l’économie circulaire consiste à “…. de contribuer, par l’utilisation des matières premières, au défi climatique, au défi de la biodiversité, à la création d’un environnement propre et d’un cadre de vie sûr et propre, et de contribuer à la sécurité de l’approvisionnement en matières premières. Dans une économie circulaire, presque seules les ressources primaires, secondaires et durables réutilisables sont en circulation. Les produits sont fabriqués, distribués et consommés dans des cycles fermés. Ainsi, la valeur des matières premières, des matériaux et des produits est préservée le plus longtemps possible, ce qui se traduit par une absence quasi-totale de déchets.”

Cette citation montre qu’il est important de modifier notre utilisation des ressources pour réduire la pression sur l’environnement et garantir la sécurité de l’approvisionnement en matières premières. Elle indique également que la fermeture des cycles de production est un moyen efficace d’y parvenir et d’éviter les déchets. Comme si la circulation infinie de matériaux secondaires (en quantité illimitée) était l’essence même de l’économie circulaire. Une fois de plus, cela ne tient absolument pas compte de la nécessité d’utiliser beaucoup moins de matières premières.

Moins de matières premières n’est plus un objectif, mais plus de matières premières est le point de départ de la NPCE

La page 18 du NPCE explique pourquoi les précédents objectifs de réduction de l’utilisation des ressources néerlandaises ont été abandonnés. En fin de compte, il s’agit de contribuer au défi climatique, au défi de la biodiversité, à la création d’un environnement propre et d’un cadre de vie sûr et propre, et de contribuer à la sécurité de l’approvisionnement en matières premières grâce à notre utilisation des matières premières.

Pour être clair, RNB travaille depuis des années pour répondre à la liste croissante des questions environnementales urgentes (en partie) par le biais de notre utilisation des matières premières. Il s’agit non seulement du climat, de la biodiversité et des déchets, mais aussi de l’azote, des déchets sauvages et de la soupe de plastique, entre autres. C’est pourquoi RNB s’est fortement engagé, par exemple, à réduire les emballages inutiles (comme ceux des fruits et légumes), à stimuler les emballages réutilisables (comme dans le secteur du e-commerce, par le biais du partenariat Mission Reuse), et à introduire largement la consigne comme condition préalable pour faire décoller correctement le recyclage aujourd’hui et, à terme, la réutilisation.

RNB soutient donc pleinement l’ambition du NPCE d’aborder les questions environnementales par le biais de l’utilisation des ressources. Il est logique que la sécurité de l’approvisionnement joue également un rôle.

Cependant, ce qui inquiète RNB, c’est que l’utilisation de moins de matières premières en tant que telles n’est plus un objectif de la NPCE, ni un élément de l’analyse des problèmes. C’était encore le cas du Nederland Circulair in 2050. L’augmentation de l’utilisation des ressources est un autre “[De plus, cette] évolution […] qui peut […] conduire à une inégalité croissante dans l’accès aux matières premières, les groupes de population les plus pauvres en souffrant le plus. Cela a une incidence sur la réalisation (ou non) des objectifs de développement durable (ODD)”.

Plus précisément, le NPCE affirme que “[En bref,] notre économie du futur nécessitera des matières premières plus nombreuses et différentes de celles de notre économie actuelle. Pour certaines matières premières, y compris les matières premières critiques, les stratégies circulaires ne peuvent pas répondre à l’augmentation de la demande à court terme et devront en mettre davantage en circulation.”

Nederland Circulair in 2050 vise à réduire de moitié notre utilisation de métaux primaires, de minéraux et de matières premières fossiles d’ici à 2030 et à devenir totalement circulaire d’ici à 2050. Le NPCE suppose une augmentation de notre utilisation future de matières premières. Le résumé du NPCE explique l’expression “entièrement circulaire” d’ici 2050 par le fait que “les impacts environnementaux de l’utilisation des ressources dans une économie circulaire, c’est-à-dire de l’ensemble de la production et de la consommation néerlandaises, se situent alors dans des limites “planétaires””. Une économie circulaire avec plus de matières premières mais dans les limites de la planète ne nous semble pas compatible.

Le mois dernier, s’adressant aux partis de gauche et de coalition à la Chambre basse, le professeur Jason Hickel, du mouvement Degrowth, a dénoncé le réalisme de l’augmentation de la production dans les limites de la planète. C’était après la publication du NPCE. Les recommandations déjà anciennes du Panel international des ressources des Nations unies vont dans le même sens.

Davantage de litiges sur l’utilisation des ressources avec un partage équitable des richesses

Dans son identification des matières premières de 2019, le Groupe international des matières premières des Nations unies examine les tendances de l’utilisation des produits de base à l’échelle mondiale. Il montre que l’extraction des ressources mondiales a plus que triplé depuis 1970, les pays à revenu(s) élevé(s) en particulier récoltant les bénéfices au détriment des pays à revenu(s) faible(s). Selon le groupe d’experts, l’utilisation des ressources dans les pays à revenu élevé doit et peut être réduite de manière à ce que les pays à faible revenu puissent bénéficier proportionnellement d’une prospérité toujours croissante, mais dans les limites de la planète.

Contrairement au NPCE, mais conformément à Nederland Circulair in 2050, l’International Commodity Panel plaide donc pour une réduction de l’utilisation des matières premières dans les pays riches comme les Pays-Bas. Le PBL, dans son Integral Circular Economy Report 2023 (ICER-2023), parle lui aussi d’utiliser “des matières premières radicalement moins nombreuses et plus efficaces”. Même le Conseil économique et social (SER), dans son avis récent, parle d’utiliser moins de matières premières. RNB ne comprend donc pas pourquoi le NPCE part maintenant du principe que l’augmentation de l’utilisation des ressources aux Pays-Bas est nécessaire et souhaitable. Le RNB ne comprend pas non plus pourquoi, malgré une utilisation accrue des ressources, le NPCE pense pouvoir respecter les limites planétaires.

Les matières premières biosourcées ne sont pas non plus disponibles en quantités illimitées

Les objectifs de réduction pour 2030 et 2050 dans Nederland Circulair in 2050 concernent la diminution de l’utilisation primaire des métaux, des minéraux et des matières premières fossiles, appelées en abrégé matières premières abiotiques. Il s’agit à la fois des matières premières et des matériaux (primaires) nouvellement fabriqués à partir de ces dernières.

Nederland Circulair in 2050 vise à réduire l’utilisation des matières premières abiotiques par le biais de trois objectifs stratégiques. Deux d’entre eux concernent l’utilisation plus efficace des matières premières dans les chaînes de produits existantes (1er objectif) et nouvelles (3e objectif). L’autre objectif (2e) vise à remplacer les matières premières fossiles, critiques et produites de manière non durable par des matières premières produites de manière durable, renouvelables et largement disponibles.

Pour ce deuxième objectif stratégique, l’objectif de substitution, le remplacement par des matières premières d’origine biologique (c’est-à-dire des matières premières biotiques, des matières premières biosourcées ou de la biomasse) est souvent considéré comme une interprétation. Cependant, le programme de transition pour la biomasse et l’alimentation de 2018 souligne que la biomasse n’est pas non plus disponible indéfiniment (en tout cas pas de la manière dont elle est produite actuellement). L’augmentation de la population mondiale et des niveaux de prospérité accroît la demande alimentaire, et la transition énergétique entraîne déjà une demande substantielle de biomasse. La disponibilité des terres pour la production d’aliments et de biomasse est également limitée, car l’espace est également nécessaire pour les loisirs et la conservation et la restauration de la biodiversité. La capacité de charge écologique de la Terre est déjà dépassée en raison de la nature et de l’ampleur de l’agriculture actuelle. Le programme de transition “Biomasse et alimentation” est clair à ce sujet.

En bref, il y a toujours quelque chose à dire contre l’idée d’une utilisation accrue des ressources et contre l’ambition de rester dans les limites de la planète. Le NPCE semble prendre ses désirs pour des réalités.

“Plus de matières premières” ne rime pas avec une empreinte réduite sur les ressources

Nederland circulair in 2050 a toujours pour principal objectif la réduction des matières premières. Le NPCE le remplace par un cadre pour quatre nouveaux objectifs clés à développer davantage. Ces quatre objectifs principaux, appelés objectifs d’impact, concernent 1) la lutte contre le changement climatique, 2) la restauration de la biodiversité, 3) un environnement et un cadre de vie plus propres, et 4) une sécurité accrue de l’approvisionnement en matières premières.

D’ici 2050, le NPCE souhaite “qu’au moins l’utilisation des ressources pour la production et la consommation néerlandaises soit réduite au point de se situer dans les limites planétaires et que l'”espace opérationnel sûr” qui en résulte pour les Pays-Bas (…)”. Cela semble conforme à ce que le Panel international des ressources dit à ce sujet dans son identification des matières premières de 2019 (voir ci-dessus). Cet espace opérationnel sûr pour les Pays-Bas doit alors permettre une répartition égale des richesses au niveau mondial. Le NPCE ne dit rien d’autre à ce sujet.

Le NPCE souhaite étudier le lien entre l’utilisation des ressources et leur impact sur l’environnement. Cela devrait permettre de mieux comprendre le lien entre les objectifs d’impact et l’espace opérationnel sûr. Sur cette base, le NPCE souhaite fixer un nouvel objectif ambitieux de réduction de l’utilisation des ressources d’ici à 2030, avec une perspective jusqu’en 2050. Le NPCE n’explique pas comment cet objectif de réduction ambitieux est lié au postulat susmentionné du NPCE selon lequel notre économie de demain sera composée d’un plus grand nombre de matières premières différentes. Il n’est donc pas clair dans quelle mesure l’objectif ambitieux de réduction des matières premières est en contradiction avec ce postulat.

Cet objectif de réduction ambitieux se rapportera à l’utilisation totale des matières premières néerlandaises tout au long de la chaîne internationale. Ce que l’on appelle l’empreinte des matières premières reflète l’utilisation totale des matières premières primaires aux Pays-Bas et ailleurs pour l’économie néerlandaise.

La recherche pour l’élaboration concrète des quatre objectifs d’impact sera commandée par le NPCE en 2023, dans le but d’être en mesure de prendre une décision en 2024. “D’ici là, l’objectif directeur de réduction de moitié des matières premières abiotiques d’ici 2030 reste en vigueur”, précise le NPCE.

Un peu plus loin dans le NPCE, à propos des objectifs de réduction à fixer, on trouve la phrase peu claire suivante : “Nous examinons dans quelle mesure nous pouvons nous aligner sur les taux de réduction proposés pour l’empreinte des matières premières dans le cadre de la taxonomie de l’UE, à savoir 50 % d’ici 2030 et 75 % d’ici 2050.” Cette formulation peu engageante suggère, mais ne réaffirme pas encore, le maintien de l’objectif de réduction de moitié d’ici 2030 et la concrétisation de l’objectif “tout circulaire” d’ici 2050 dans Nederland Circulair in 2050. En outre, il n’est pas clair de savoir comment cela se concilie avec l’hypothèse du NPCE selon laquelle notre économie de demain sera composée d’un plus grand nombre de matières premières et de matières premières différentes.

Moins de ressources utilisées et quatre leviers à actionner

La réduction de l’utilisation des ressources est l’un des quatre leviers à actionner dans le NPCE pour atteindre ses quatre objectifs d’impact. Selon le NPCE, qui s’appuie sur une note d’orientation du PBL de 2021, les quatre boutons représentent une “simplification” de l’échelle R :

  1. Réduction de l’utilisation des ressources : utiliser moins de matières premières (primaires) en abandonnant, en partageant ou en rendant les produits plus efficaces (affiner la boucle) ;
  2. Substitution des matières premières : remplacement des matières premières primaires par des matières premières secondaires ou des matières premières durables d’origine biologique appliquées à la plus haute qualité possible, ou par d’autres matières premières plus largement disponibles ayant un impact moindre sur l’environnement ;
  3. Prolongation de la durée de vie : utiliser les produits et les composants plus longtemps et plus intensivement grâce à la réutilisation et à la réparation. Cela ralentit la demande de nouvelles matières premières (ralentir la boucle) ;
  4. Traitement de haute qualité : boucler la boucle en recyclant les matériaux et les matières premières, de sorte que moins de déchets sont incinérés ou mis en décharge et qu’une offre plus importante de matières premières secondaires de haute qualité est créée (boucler la boucle).

La substitution des matières premières, qui correspond au deuxième objectif stratégique de Nederland circulair in 2050, ne fait toutefois pas partie de l’échelle de circularité. L’échelle de circularité vise à réduire l’utilisation de matières premières dans les chaînes de produits existantes et nouvelles.

Dans le cadre de l’élaboration des 1er et 3e objectifs stratégiques de Nederland circulair in 2050, le projet de système de suivi des progrès vers l’économie circulaire a attribué un rôle important à l’échelle de circularité. Ce faisant, l’avertissement du programme de transition Biomasse et Alimentation a été pris à cœur. Le projet de système de suivi, qui sert de base aux RCED de 2021 et 2023, part du principe que l’utilisation de toutes les matières premières doit être réduite, y compris la biomasse (ou les matières premières biotiques primaires).

La substitution reste donc une stratégie de circularité, mais elle vise à utiliser des matières premières différentes, mais pas moins. L’objectif de substitution n’est donc pas d’un ordre inférieur mais différent de l’objectif de l’échelle de circularité consistant à utiliser moins de matières premières. En fait, le NPCE lui-même le dit dans une note de bas de page de la figure 4 (“La substitution ne fait pas partie de l’échelle R”).

Une étude récente de Potting et al (2022) montre que “ralentir et fermer la boucle” peut également entraîner des réductions significatives de l’utilisation des ressources. Les troisième et quatrième levier du NPCE visent à faire autant que le premier bouton “réduire la boucle”. Cela rend la description du premier bouton “maladroite”. Il serait préférable de décrire “réduire la boucle” comme étant simplement “utiliser moins de produits en s’en débarrassant, en les partageant ou en les rendant plus efficaces” (éliminant ainsi la première partie “Réduire l’utilisation des ressources : utiliser moins de ressources (primaires)”).

Avec cet ajustement mineur, les trois boutons réunis représentent une belle simplification de l’échelle de circularité. Le NPCE l’illustre dans la figure 4.

La notion d'”affiner la boucle” est encore peu développée dans le NPCE

Le projet de système de suivi de 2018 a évalué les intentions politiques de l’époque sur la mesure dans laquelle les stratégies de circularité étaient prises en compte. Il a conclu que la plupart des intentions politiques de l’époque étaient encore axées sur le recyclage. Malheureusement, peu d’intentions politiques à l’époque abordaient les stratégies plus élevées dans l’échelle de circularité.

La même évaluation des intentions politiques que dans le projet de système de suivi n’a pas été répétée dans l’ICER-2023. C’est regrettable. Il aurait également été intéressant de disposer d’une telle évaluation pour les voies de conseil des équipes de transition circulaire qui sont examinées en détail au chapitre 3 du NPCE.

L’ICER-2023 note, sur la base de recherches PBL antérieures, que relativement peu d’entreprises mettent encore en œuvre des stratégies de circularité plus élevée. Le NPCE souhaite donc que ces stratégies fassent l’objet d’une plus grande attention. Cette observation vient après le chapitre 3 sur les voies de conseil tels qu’ils ont été élaborés par les équipes de transition concernées.

La section 2.1 du NPCE aborde déjà la manière dont les quatre boutons de substitution et de boucle étroite, lente et fermée doivent être traduits en mesures. En fait, quatre pages sont consacrées à la substitution, deux pages à la réduction de la boucle et trois pages au ralentissement de la boucle. Onze pages sont consacrées à la fermeture de la boucle, c’est-à-dire au traitement des déchets de haute qualité. Cinq d’entre elles traitent du recyclage et les autres de la collecte (séparée) des déchets, de l’incinération et de la mise en décharge. L’accent est donc mis sur le traitement des déchets.

Les deux pages consacrées à la réduction de la boucle indiquent, entre autres, que le gouvernement central ne s’oriente pas directement vers une réduction de la production et de la consommation, car les citoyens doivent pouvoir choisir librement. Le NPCE mentionne l’interdiction récente d’un certain nombre de produits en plastique jetables et signale une orientation indirecte, notamment par le biais de la fiscalité et de la sensibilisation. Cependant, rien de tout cela n’est encore très concret. L’exemple concret de la taxation des produits du tabac n’a pas grand-chose à voir avec l’économie circulaire, mais plutôt avec la santé publique.

De nombreuses petites transitions sont nécessaires, mais aussi une grande

Le projet de règlement sur les emballages de la Commission européenne, qui remplacera la directive actuelle sur les emballages, s’engage fortement en faveur de la réutilisation des emballages. Cela ne manquera pas d’avoir un impact sur la politique néerlandaise en matière d’emballages. Le chapitre 3 du NPCE traite en détail des ambitions et des mesures pour les chaînes de produits prioritaires, ainsi que d’une sélection de groupes de produits spécifiques couverts par ces chaînes.

En ce qui concerne la gouvernance, au chapitre 5, le NPCE note à juste titre que les groupes de produits se trouvent à différents stades de la transition circulaire et qu’ils nécessitent donc des approches et une flexibilité différentes. En fait, de nombreuses petites transitions doivent être menées de front.

Le NPCE a également raison d’affirmer qu’il est nécessaire de convenir d’un certain nombre de composants de manière uniforme sur les grandes lignes, et d’expliciter qui en est responsable. En ce qui concerne RNB, une chose n’est pas dite.

La réduction de l’empreinte des Pays-Bas sur les matières premières nécessite un changement dans notre relation à consommer moins et différemment. Ce changement est nécessaire au niveau des groupes de produits, mais il serait utile que ce changement soit également communiqué par le gouvernement et la politique à un niveau global.

Outre les entreprises néerlandaises, les citoyens néerlandais doivent également être sensibilisés au fait que les choses doivent et peuvent être faites moins et différemment, et que cela ne signifie pas nécessairement un niveau de prospérité moindre. De nombreuses personnes le comprennent et divers médias y prêtent de plus en plus attention, comme récemment le NRC et CNVconnective. CBS a constaté que, en grande partie sous la pression des prix du gaz, la consommation de gaz aux Pays-Bas n’a jamais été aussi basse depuis 50 ans (la contribution de la pauvreté énergétique à ce phénomène n’est pas très réjouissante, bien sûr).

La société semble au-delà de “La Haye”. La politique et le gouvernement sont plutôt discrets sur le fait de consommer moins et différemment. Même le NPCE ne plaide pas vraiment en faveur de ce débat social et de cette innovation sociale nécessaires. Si nous voulons vraiment mettre en place la transition circulaire aux Pays-Bas, il est très utile que la grande majorité des gens soient d’accord avec le changement nécessaire dans la façon de penser et de faire.

Nous avons également publié une analyse de la stratégie néerlandaise sur les matières premières. Elle est disponible ici.