La proposition de nouvelle régulation européenne sur les emballages ne répond pas aux attentes

La proposition de nouvelle régulation européenne sur les emballages ne répond pas aux attentes

La nouvelle proposition de règlement sur les emballages et les déchets d'emballages, présentée par Frans Timmermans et Virginijus Sinkevičius au nom de la Commission européenne le 30 novembre, doit mettre un terme à la montagne croissante de déchets d'emballages (jetables). 

30 novembre 2022 Janine Röling and Rob Buurman

En 2020, il y avait en moyenne 177 kg de déchets d’emballages par Européen, contre 154 kg en 2010. Près de 30 ans après la première législation européenne sur les emballages, la pression exercée par ces derniers sur l’environnement ne fait qu’augmenter.

Pour faire face efficacement à l’impact des emballages sur le climat, la biodiversité et la soupe de plastique, il est nécessaire de mettre en place des politiques qui s’engagent fermement à réduire les emballages et à normaliser les systèmes d’emballage réutilisables. En effet, l’utilisation de matières premières pour les emballages doit diminuer fortement et la dépendance aux ressources fossiles doit être stoppée.

Selon un rapport de Break Free From Plastic, près de 10 % de la consommation de pétrole et de gaz en Europe est consacrée à la production de plastique, dont 40 % environ pour les emballages. Mais il ne s’agit pas seulement de plastique : la production et la consommation irréfléchies d’emballages jetables en papier (50 % de la consommation européenne de papier est destinée aux emballages), en métal, en verre et en bois, doivent être tout autant stoppés.

La proposition de règlement sur les emballages de la Commission ne le fait pas suffisamment. L’intention derrière ce règlement est bonne. Il y est reconnu que des années d’engagement en faveur du recyclage n’ont pas conduit à un changement de tendance suffisant dans notre utilisation des matières premières. C’est pourquoi la Commission formule pour la première fois un objectif de prévention des déchets (article 38) de -5% d’ici 2030, -10% d’ici 2035, pour atteindre -15% de déchets d’emballages générés d’ici 2040.

Il existe deux stratégies pour y parvenir : mettre moins d’emballages sur le marché (supprimer les emballages ou les alléger) ou remplacer les emballages jetables par des emballages réutilisables. La Commission européenne impose ces objectifs aux États membres. Néanmoins elle n’établit pas des règles suffisamment efficaces contre les emballages superflus et inutilement lourds.

Dans le cas des objectifs de réemploi (article 26), il est à nouveau important de noter que l’intention est bonne. Mais après la fuite, au début du mois, d’un projet de règlement contenant des objectifs nettement plus élevés, la déception est grande. Les objectifs publiés aujourd’hui montrent que la Commission a sans doute succombé à la pression de divers milieux industriels : les objectifs de réemploi pour 2030 et ceux pour 2040 ont été fortement édulcorés. L’industrie de l’emballage a réagi de manière exagérément hostile aux propositions de la Commission. Nous appelons donc l’industrie de l’emballage à poursuivre la transition vers le réemploi. La mentalité du jetable doit changer une fois pour toutes afin de réduire considérablement l’impact environnemental des emballages.

Dans les questions et réponses accompagnant la PPWR, il est indiqué que toutes les mesures combinées permettront de réduire les émissions de gaz à effet de serre à 43 millions de tonnes en 2030, contre 66 millions de tonnes dans un scénario de statu quo, ce qui mettra le secteur sur la voie de la neutralité climatique d’ici 2050. Cette dernière conclusion n’est pas étayée.

Si la direction est bonne, les mesures ne sont pas alignées avec le degré d’urgence requis. Nous demandons donc avec urgence à la Commission européenne, au Conseil européen et au Parlement européen d’adopter des politiques conformes aux engagements pris pour réellement limiter le réchauffement de la planète à 1,5 degré maximum.

Analyse de la proposition de règlement sur les emballages

Nous publierons un document de synthèse contenant une analyse complète de la législation dans quelques semaines. Ci-dessous, nous proposons déjà une brève réaction à certains des principaux aspects de la législation.

Exigences Essentielles et interdiction d’utilisation

En 2014, la Commission européenne a procédé à un « contrôle d’aptitude » qui a révélé que les exigences essentielles (EE, en anglais « Essential Requirements ») devaient être rendues plus concrètes et plus contraignantes. Les EE (également connu sous le nom d’annexe II de la législation encore en vigueur) vise à fixer des limites sur les emballages afin d’éviter (entre autres) l’utilisation superflue de matériaux. La réduction de l’utilisation d’emballage est le moyen le plus efficace de réduire son impact sur l’environnement. Les décideurs politiques sont également tenus par la directive-cadre sur les déchets de faire de la réduction une priorité.

Dans la pratique, les EE n’ont pas encore eu d’effet car 1) les critères sont formulés de manière si générale qu’il est difficile d’intervenir concrètement, et 2) le mécanisme de contrôle est lourd et fait peser une charge disproportionnée sur les inspections environnementales nationales. En effet, pour intervenir sur un emballage non conforme, il faut demander le dossier du produit au fabricant. À la suite de quoi un échange d’informations, d’avis, d’avertissements et de promesses doit avoir lieu. Un tel processus peut rapidement prendre des mois, voire des années. En 2019, nous avions par exemple constaté que de nombreux emballages d’assouplissants, de bouteilles de shampoing et de spiritueux étaient souvent des dizaines, voire des centaines de fois trop lourds. Trois ans plus tard (avec des demandes répétées d’application de la loi auprès de l’Inspection de l’environnement et des transports néerlandaise), un seul fabricant a décidé de modifier son emballage: Le Johnnie Walker Blue Label ne pèse plus 1399 grammes, mais 882 grammes, tandis que le Johnnie Walker Blender’s Batch ne pèse que 355 grammes.

Les nouvelles propositions d’Exigences Essentielles (article 9 et annexe IV) ne changent pas grand-chose à cette situation. Par exemple, les producteurs ne seront plus autorisés à indiquer dans leurs dossier produit que le « marketing » ou le « désir du consommateur » justifie l’utilisation d’un emballage supplémentaire, comme il est actuellement possible s’ils suivent la norme EN 13427. Mais il est assez facile de contourner ce problème en déclarant, par exemple, que la quantité d’emballage supplémentaire est nécessaire pour la protection pendant le transport.

Plus fondamentalement, le contrôle et l’application de ces mesures restent une tâche bien trop importante et donc impossible pour les agences gouvernementales nationales. Ainsi, la législation ne sera tout simplement pas applicable.

Des règles claires sont nécessaires pour les emballages dont le poids maximal est fonction du contenu et adapté au matériau d’emballage utilisé : une bouteille de vin en verre, par exemple, ne doit pas peser plus de 350 grammes. Des règles aussi claires permettraient enfin aux inspecteurs de l’environnement d’intervenir de manière décisive. La Commission européenne ignore à présent la mesure environnementale la plus simple et la plus importante qu’elle puisse prendre.

Il y a néanmoins quelques points positifs : les emballages en plastique jetables pour les fruits et légumes de moins de 1,5 kg seront interdits (sauf si leur utilité est prouvée), les emballages en plastique jetables pour les aliments, les boissons et, par exemple, les mini-portions de sauce dans les établissements de restauration seront interdits, tout comme les petites bouteilles de shampoing en plastique que l’on trouve dans les hôtels.

Cibles de réemploi et de recharge

Outre l’interdiction des produits susmentionnés, des objectifs de réemploi ont également été fixés pour divers groupes de produits. Le passage des emballages à usage unique aux emballages réutilisables contribue directement à la prévention de la consommation des ressources. Après tout, un gobelet utilisé plusieurs fois évite de nombreux gobelets jetables en plastique ou en papier. Ce changement est donc crucial pour réduire l’impact environnemental des emballages.

C’est également ainsi que la Commission interprète le réemploi dans la présente proposition. La considération 62 demande des exigences minimales pour les systèmes de réemploi en boucle ouverte / boucle fermée. De cette manière, la Commission veut empêcher la mise sur le marché de divers emballages qui sont théoriquement réutilisables, mais qui, dans la pratique, ne sont pas réutilisés par les consommateurs. La Commission fait également référence aux emballages ‘rechargeables’ (refill) dans la considération 65. La différence entre l’emballage réutilisable et rechargeables semble être qu’un produit est proposé à la vente dans un emballage réutilisable, ou que le produit est proposé, sans emballage, dans une station de recharge où les consommateurs peuvent alors prendre leur propre emballage.

Une version de la PPWR ayant été divulguée en octobre était ambitieuse en matière de réemploi (voir les visuels 1 et 2). La fuite du document et les objectifs de réemploi relativement élevés ont provoqué une réaction forte et négative de l’industrie. Dans une déclaration commune, publiée par la « European Packaging Value Chain » au nom de plus de 60 fédérations d’entreprises, l’industrie mettait en doute le fait que la Commission ait utilisé une approche fondée sur des données probantes (« Evidence-based« ) pour fixer les objectifs. Ils affirmaient que les objectifs étaient irréalistes et disproportionnés. En citant des Analyses de Cycle de Vie (ACV), financées par l’industrie, ils affirmaient que les emballages réutilisables étaient loin d’être la meilleure option pour le climat et l’environnement. L’industrie du papier et du carton citait également des ACV qui – sur la base d’indicateurs choisis de manière opportuniste – mettent en doute le réemploi.

Les objectifs publiés aujourd’hui montrent que la Commission a peut-être succombé au lobby de ces secteurs : les objectifs de réemploi pour 2030 ainsi que ceux pour 2040 ont été fortement édulcorés. L’article 26, qui fixe les objectifs de réemploi et de recharge, stipule que le réemploi et la recharge comptent tous deux dans l’atteinte des objectifs pour les boissons et les emballages alimentaires. Cependant, en raison de la formulation vague, il n’est pas immédiatement clair dans quelle mesure la recharge contribue à la prévention des emballages jetables pour le producteur. Nous avons l’intention de clarifier ce point dans une analyse ultérieure.

Lors de la présentation de la proposition, Timmermans et Sinkevičius ont souligné qu’il s’agissait sans aucun doute d’une proposition révolutionnaire et qu’il ne fallait surtout pas perdre de vue l’objectif global de réduction des déchets de 15 % en 2040 par rapport à 2018. Si nous reconnaissons en effet que nous n’avons jamais vu un tel effort européen sur la prévention et le recyclage, le niveau des objectifs et la vitesse à laquelle ils doivent être atteints restent très décevants. La perspective offerte par cette proposition est actuellement si faible que d’ici 2040, l’Europe sera encore loin d’une gestion réellement durable des emballages et des matières premières.

Consigne sur les bouteilles en plastique et les emballages de boisson métalliques

De plus en plus de pays prouvent que les systèmes de consigne sont nécessaires pour lutter contre les déchets sauvages et parvenir à un réemploi des emballages et à un recyclage de qualité. La proposition de règlement stipule qu’à partir de 2029, des systèmes de consigne pour les bouteilles en plastique et les récipients de boissons en métal doivent être introduits dans toute l’Europe.

Les règles et les exigences minimales sont détaillées à l’article 44 et à l’annexe X du projet PPWR. Les pays peuvent être exemptés d’un système de consigne s’ils prouvent qu’ils collectent séparément plus de 90 % des bouteilles en plastique et des canettes en 2026 et 2027. Aucun pays européen sans système de consigne n’est près d’atteindre ces objectifs.

L’annexe II précise également que les points de vente sont tenus de reprendre les emballages (‘Take-back obligation’) et de rendre leur consigne aux consommateurs. C’est important pour le confort du consommateur, mais aussi pour atteindre et faire respecter les objectifs. En effet, la législation néerlandaise ne formulant pas d’obligation de collecte, l’objectif de collecte de 90 % n’est pas encore atteint et l’introduction de la consigne sur les canettes au 31 décembre 2022 est compromise.

L’obligation de collecte est également importante pour le passage aux emballages réutilisables. La proposition stipule ainsi que les États membres doivent s’efforcer de rendre les systèmes de consigne pour les emballages jetables accessibles également pour les emballages réutilisables.

Emballages recyclables et utilisation de matériaux recyclés dans les emballages

Les versions précédentes de la législation européenne sur les emballages étaient principalement tournées autour d’objectifs de recyclage encourageant au traitement et à la collecte de plus en plus de déchets d’emballages, mais pas nécessairement valorisés à nouveau. Cela est particulièrement difficile dans le cas des matières plastiques. Les déchets d’emballages plastique sont souvent utilisés dans toutes sortes d’autres produits (de valeur moindre – ‘le downcycling’). Par conséquent, de nombreuses matières premières fossiles sont encore nécessaires et utilisées pour produire de nouveaux emballages en plastique.

La proposition de la Commission tente d’y remédier par le biais de l’article 6 sur la recyclabilité des emballages et de l’article 7 qui fixe des objectifs de « contenu recyclé » pour les emballages en plastique. Selon l’article 6, à partir de 2030, les emballages devront être conçus pour être recyclables et remplacer les matières premières utilisées à l’origine. La proportion obligatoire de contenu recyclé a été fixée comme suit.

À partir de 2030 :

  1. 30% pour les emballages sensibles au contact faits à partir de Polyethylene Terephthalate (PET) comme matériau principal;
  2. 10% pour les emballages sensibles au contact faits à partir de plastiques autres que le PET, sauf pour les bouteilles en plastique à usage unique;
  3. 30 % pour les bouteilles en plastique à usage unique;
  4. 35 % pour les emballages autres que ceux mentionnés aux points (a), (b) and (c).

À partir de 2040 :

  1. 50 % pour les emballages plastiques sensibles au contact;
  2. 65 % pour les bouteilles en plastique à usage unique;
  3. 65% pour les emballages plastiques autres que ceux mentionnés aux points (a) and (b).

Les objectifs de contenu recyclé pour 2040 sont ambitieux et entraîneront à terme une révolution majeure dans la conception, la collecte et le recyclage des emballages. Il donnera un grand coup de pouce à l’industrie européenne du recyclage des plastiques. Mais les objectifs pour 2030 sont trop faibles. Cela risque de retarder les investissements et de rendre plus difficile l’atteinte des objectifs de 2040. Les objectifs pour 2030 étaient considérablement plus stricts dans le projet qui a été divulgué.