De toekomst van UPV: hoe zorgen we voor minder machtsconcentratie en betere governance?

De toekomst van UPV: hoe zorgen we voor minder machtsconcentratie en betere governance?

Met de ingang van UPV textiel en de publicatie van verschillende verbeterplannen, maken we de balans op: hoe ziet de toekomst van UPV eruit en wat is de rol van duurzaamheid, controle en handhaving?

3 januari 2024 Janine Röling

Verpakkingen, elektronische apparaten, autobanden, batterijen, textiel: er zijn veel producten waar we als consument in het dagelijks leven mee te maken krijgen waar ‘uitgebreide producentenverantwoordelijkheid’ (UPV) voor geldt. En dit worden in de (nabije) toekomst alleen nog maar meer productgroepen, zoals schoenen en luiers. Toch is er veel aan te merken op het systeem. Het zorgt weliswaar vaak voor betere inzameling en het dekken van de kosten hiervan, maar hoe zit het met de verduurzaming van de producten? En wie heeft het eigenlijk voor het zeggen? 

Europa gelooft in producentenverantwoordelijkheid

Er worden op dit moment meerdere beleidsdossiers behandeld in Europa waar UPV een rol in speelt. Ten eerste de Packaging and Packaging Waste Regulation (PPWR): hierin wordt o.a. gesproken over de investeringen die producentenorganisaties (PRO’s) wel of niet moeten doen in bijvoorbeeld hergebruiksystemen. Ook wordt er gekeken naar de verplichte eco-modulatie (tariefdifferentiatie op basis van duurzaamheidscriteria) voor verpakkingen. 

Daarnaast wordt de Waste Framework Directive (WFD) herzien. Deze ‘Kaderrichtlijn Afvalstoffen’ bepaalt onder meer de afvalhiërarchie en de spelregels voor UPV-systemen en de bijbehorende PRO’s. Een invloedrijk dossier dus. Onderdeel van de huidige herziening is de verplichte invoering van UPV-systemen voor textiel. In de geldende versie van de WFD is al opgenomen dat lidstaten textiel vanaf 2025 gescheiden moeten inzamelen. Nu komt er dus producentenverantwoordelijkheid bij voor textiel. 

Geen optimale UPV zonder systeemverandering 

Één ding is duidelijk: UPV is here to stay. Toch hebben we al vaker opgemerkt (zoals hier en hier) dat er veel mis gaat binnen UPV-systemen, waarvan veel terug te leiden is naar de gebrekkige governance. De rol van de overheid is te beperkt, veel stakeholders voelen zich buitenspel gezet, en handhaving is gebrekkig. De boodschap dat UPV niet optimaal functioneert, is ook bij de Nederlandse overheid aangekomen. Nadat Staatssecretaris Heijnen in april 2022 haar visie voor UPV presenteerde aan de Kamer, werden er verschillende moties ingediend en aangenomen. Naar aanleiding hiervan heeft het Ministerie van I&W besloten om te starten met een traject om te komen tot verbetervoorstellen. Deze zijn in oktober dit jaar gepubliceerd. 

In samenwerking met Minderoo heeft Recycling Netwerk ook een analyse gemaakt van de werking van UPV-systemen. De resultaten daarvan zijn opgenomen in een position paper dat in november is gepubliceerd. 

Hoe maken we UPV toekomstbestendig?

Maar wat staat er in beide voorstellen? Hieronder kijken we naar de verschillen en overeenkomsten, om zo antwoord te geven op de vraag hoe we UPV in de toekomst kunnen verbeteren. 

De Nederlandse verbeterplannen: meer circulariteit en samenwerking

De verbetervoorstellen UPV richten zich op twee hoofdthema’s: het beter betrekken van gemeenten  en het inbouwen van meer circulariteit. Want de huidige UPV-systemen zijn vooral succesvol in het financieren van de inzameling en recycling van producten wanneer ze afval worden. Maar zowel in de opzet als in de uitvoering is er nog veel verbetering mogelijk. 

  • Verduidelijking rol van gemeenten: het realiseren en bekostigen van een inzamelssysteem is wettelijk gezien de verantwoordelijkheid van de producent. Maar ook de gemeente heeft een wettelijke zorgplicht, waardoor ze verantwoordelijk zijn voor de correcte inzameling van huishoudelijk afval. Producenten maken vaak gebruik van de (bestaande) inzamelstructuur van de gemeenten, waardoor het onduidelijk wordt waar de verantwoordelijkheid van beide partijen begint en eindigt. Dit leidt tot onwenselijke situaties. Het Rijk voorziet momenteel geen taak voor zichzelf in dit vraagstuk, maar stelt voor om de juridische rol van gemeenten beter te verankeren in UPV-wetgeving. 
  • Standaardisering van de inzamelsystemen: de vele verschillende inzamelsystemen leiden tot discussies over vergoedingen, zorgen voor onduidelijkheid bij de burger en gemixte samenstellingen van afvalstromen. Daarom stelt de Staatssecretaris voor om de systemen te harmoniseren. Dit wordt momenteel samen met de gemeenten verkend. 
  • Eisen aan producentenorganisaties: hoewel er regels zijn opgesteld waar PRO’s aan moeten voldoen, laat de praktijk zien dat deze gezamenlijke uitvoering van UPV leidt tot ongewenste machtsconcentratie bij deze organisaties. Het Ministerie wil daarom inzetten op meer transparantie, completere rapportages, meer tariefdifferentiatie, het verbeteren van samenwerking in de keten, en de aansluiting van UPV’s bij de regels voor mededinging.
  • Circulariteit: momenteel wordt nog lang niet overal tariefdifferentiatie (eco-modulatie) toegepast. Waar dat wel zo is, wordt het vooral gebruikt om de afvalbeheerskosten te drukken, in plaats van te sturen op duurzaamheid. Daarom wil de Staatssecretaris verkennen hoe doelstellingen voor o.a. hergebruik, reparatie, preventie en gerecycled materiaal opgenomen kunnen worden in de verschillende UPV-systemen. We hebben gezien dat dit bij bijvoorbeeld textiel al in de basis is opgenomen. Naast het invoeren van nieuwe doelstellingen, kijkt het Ministerie ook naar de mogelijkheden om bestaande doelstellingen te verhogen. 
  • Handhaafbaarheid: het verbeteren van de transparantie en intensiveren van de rapportageverplichting, moet ook leiden tot betere handhaafbaarheid. 
  • Verbreden producentenverantwoordelijkheid: de introductie van de UPV voor zwerfafval laat zien dat de verantwoordelijkheid van producenten verder kan gaan dan de inzameling en verwerking van afval. De Staatssecretaris bekijkt ook hoe ze producenten mee kan laten betalen aan de fracties van hun producten die niet gescheiden ingezameld worden – en dus in het restafval belanden en verbrand worden. Dit kan zorgen voor een extra prikkel voor het juist inzamelen van producten. 

De toekomst van UPV volgens Minderoo & RNB 

Recycling Netwerk heeft samen met Minderoo een eigen analyse gemaakt van de werking van UPV-systemen. Hoewel de praktijkervaring in Nederland waardevolle informatie biedt, richt de analyse zich breder op wat we zien in Europa. Aan de hand daarvan doen we concrete, ambitieuze beleidsaanbevelingen om het instrument UPV te verbeteren, en daarmee de positieve milieu-impact te verhogen. We gaan hieronder kort in op iedere aanbeveling:

  • Versterk de governance en verbeter de transparantie: Om de concentratie van macht bij producentenorganisaties (PRO’s) aan te pakken, moeten alle belanghebbenden (dus ook consumentenorganisaties, milieuorganisaties en afvalbeheerbedrijven) deel uitmaken van het bestuur. Daarmee scheiden we de strategische verantwoordelijkheid van operationele verantwoordelijkheid.
  • Herdefinieer de missie van producentenorganisaties om verder te gaan dan afvalbeheer. Wij roepen de EU-wetgevers op om ervoor te zorgen dat PRO’s de volledige kosten dekken en daarmee het principe ‘de vervuiler betaalt’ juist toe te passen. De gemeenten worden momenteel niet volledig gecompenseerd voor de inzameling en verwerking van producten die onder UPV vallen. Wat wil zeggen dat de gemeenten – en daarmee de belastingbetaler – opdraaien voor de kosten. 
  • Zorg voor geharmoniseerde eco-modulatie. Eco-modulatie (​​verschil in afvalbeheersbijdrage op basis van bijvoorbeeld de gebruikte materialen of de mate van recyclebaarheid) heeft een belangrijke rol te spelen bij het sturen op verduurzaming van producten. We moeten zorgen voor een geharmoniseerde tariefstructuur volgens de principes van de afvalhiërarchie waarbij we preventie, herbruikbaarheid en recyclebaarheid prioriteren en ongewenste neveneffecten zoveel mogelijk vermijden.
  • Pak ‘free riding’ aan (vooral bij e-commerce). Het is cruciaal dat EU-wetgevers zorgen voor een gelijk speelveld, ook voor geïmporteerde goederen die online worden verkocht. Online platforms moeten ervoor zorgen dat de handelaren die ze hosten voldoen aan de UPV-regels. Handhaving voor niet-EU-detailhandelaren die rechtstreeks aan EU-consumenten verkopen, moet worden verhoogd, met de mogelijkheid om hun producten te weren van de Europese markt als ze dat niet doen. 
  • Erken verplichte statiegeldsystemen (DRS) als onderdeel van het UPV-beleid: DRS heeft bewezen dat het effectief is in het verhogen van de inzamelingspercentages en het verminderen van zwerfafval. Wij zijn van mening dat DRS daarom een cruciaal instrument is voor goed functionerende UPV-regelingen. Het is ook een opstap naar toekomstige hergebruik-systemen. 
  • Combineer het potentieel van UPV met andere economische beleidsmaatregelen: UPV alleen is niet genoeg voor de transitie naar een circulaire economie. Fiscale instrumenten, zoals lagere btw-tarieven op producten gemaakt van gerecyclede materialen en hogere tarieven op virgin grondstoffen, kunnen ook de vraag naar grondstoffen verminderen. 

Conclusie: welke weg slaan we in?

Op veel vlakken lijken de beide analyses eenzelfde doel voor ogen te hebben: het verbeteren van producentenverantwoordelijkheid zodat het een eerlijker instrument wordt dat meer milieuwinst behaalt. We zijn tevreden met het feit dat de Nederlandse overheid erkent dat producentenorganisaties momenteel veel macht hebben, ten koste van andere stakeholders en de effectiviteit van het beleid. 

Ook lijkt er het besef te bestaan dat verduurzaming volledig overlaten aan het bedrijfsleven niet per definitie effectief is. Sterker nog, vanwege financiële belangen wordt het drukken van de kosten vaak verkozen boven verduurzaming. We hopen dan ook dat de Nederlandse overheid werk gaat maken van duidelijke sturing op echte circulariteit, waarbij er een einde komt aan incrementele doelstellingen die lastig handhaafbaar zijn. 

Helaas blijft de rol van de overheid op het gebied van de governance-structuur beperkt. De governance wordt door de Staatssecretaris vooral bekeken vanuit het oogpunt van geschillen. Daarbij wordt een mogelijke escalatie-rol voor de overheid zelf voorzien. Governance gaat echter niet alleen over een oplossing bij incidenten, maar juist ook over de wijze waarop het beleid wordt opgesteld en uitgevoerd. De governance-problematiek binnen UPV is structureel en zal dan ook niet opgelost worden met het instellen van een escalatieniveau. Wij hopen dat deze integrale wijze van kijken naar governance mee wordt genomen bij de herziening van UPV. Het instellen van een escalatiemogelijkheid is nuttig, maar onvoldoende. De overheid moet niet de verantwoordelijkheid, maar wel de regie terug in handen nemen.