Wil het Nationale Programma Circulaire Economie nu meer grondstoffen gaan gebruiken?

Wil het Nationale Programma Circulaire Economie nu meer grondstoffen gaan gebruiken?

Het NPCE lijkt de eerdere doelstelling van de Nederlandse overheid voor het drastisch minder gebruiken van grondstoffen terug te draaien; onze economie vraagt in de toekomst juist om méér grondstoffen. RNB maakt zich zorgen of dit niet ten koste gaat van de welvaart van toekomstige generaties en minder rijke landen.

13 april 2023

Er staan heel veel goede dingen in het net verschenen Nationale Programma Circulaire Economie (NPCE). Zo geven de adviesroutes voor prioritaire productgroepen waardevolle aanzetten (hfdst. 3), zijn ondersteunende maatregelen voor deze en andere productgroepen essentieel (hfdst. 4), en is goede governance voor circulaire economiebeleid prioriteit (hfdst. 5). Ook beprijzen van milieuschade door producten, en repareerbaarheid- en ontwerpeisen zijn prima maatregelen.

Misschien zouden we uitgebreider in moeten gaan op alle goede dingen in het NPCE. We willen hier echter aandacht vragen voor waarom dit nieuwe circulaire beleidsplan Recycling Netwerk Benelux (RNB) toch zorgen baart. Ten opzichte van het eerdere rijksbrede beleidsprogramma Nederland circulair in 2050 uit 2016 namelijk is de ambitie van het NPCE voor het circulaire economiebeleid veranderd. De facto is de nieuwe ambitie een (flinke) stap terug. Dat behoeft natuurlijk inleiding en uitleg.

NPCE wil afval en milieudruk terugdringen via grondstoffengebruik

In het voorwoord van Staatssecretaris Vivianne Heijnen staat een veelzeggende zin, namelijk “Nederland wil in 2050 volledig circulair zijn, met zo min mogelijk afval en zonder nodeloze verspilling van grondstoffen”. Hoezo “zonder nodeloze verspilling van grondstoffen”? In Nederland circulair in 2050 ging het nog over substantieel minder gebruik van primaire metalen, mineralen en fossiele grondstoffen, namelijk over halvering ervan vóór 2030 en volledige circulariteit vóór 2050.

De Staatssecretaris noemt afval vóór grondstoffen. Dit hoeft natuurlijk niks te betekenen, maar wekt de indruk dat minder afval belangrijker is dan minder grondstoffen. Bovendien ontbreekt uitleg van wat wordt bedoeld met “zonder nodeloze verspilling van grondstoffen”. Als je het letterlijk neemt, gaat het feitelijk ook over afval. Verspilling gaat immers over gewonnen maar niet (langer) gebruikte grondstoffen. Afval dus dat moet worden voorkómen. Het heeft weinig van doen met minder gebruik van grondstoffen als zodanig. Het ambigu taalgebruik van de Staatssecretaris roept hier op z’n minst vragen op waar ze nu precies op doelt. 

De samenvatting van het NPCE meldt vervolgens dat het bij de omslag naar de circulaire economie gaat “… om via het grondstoffengebruik bij te dragen aan de klimaatopgave, de biodiversiteitopgave, het creëren van een schoon milieu en een veilige en schone leefomgeving en het bijdragen aan de leveringszekerheid van grondstoffen. In een circulaire economie zijn vrijwel alleen herbruikbare primaire, secundaire en duurzame biogrondstoffen in omloop. Producten worden binnen gesloten kringlopen geproduceerd, gedistribueerd en geconsumeerd. Zodoende wordt de waarde van grondstoffen, materialen en producten zo lang mogelijk behouden, waardoor er bijna geen afval meer is.”. 

Dit citaat stelt dat sleutelen aan ons grondstoffengebruik belangrijk is om de milieudruk ervan terug te brengen, en om de leveringszekerheid van grondstoffen veilig te stellen. Het communiceert ook dat het sluiten van product-kringlopen hiervoor een effectieve manier is, ook om afval te voorkomen. Alsof het oneindig circuleren van (een onbeperkte hoeveelheid aan) secundaire materialen is waarom het in de circulaire economie wezen gaat. Hierdoor gaat het wederom volledig voorbij aan de noodzaak om drastisch minder grondstoffen te gebruiken.

Minder grondstoffen niet langer doel, maar méér grondstoffen uitgangspunt in NPCE

Pagina 18 in het NPCE legt uit waarom de eerdere reductiedoelstellingen voor het Nederlandse grondstoffengebruik zijn losgelaten. Het komt erop neer dat het “Uiteindelijk gaat [het erom] om via het grondstoffengebruik bij te dragen aan de klimaatopgave, de biodiversiteitsopgave, het creëren van een schoon milieu en een veilige en schone leefomgeving en het bijdragen aan de leveringszekerheid van grondstoffen.”

Voor alle duidelijkheid: RNB ijvert er al jaren voor om (mede) via ons grondstoffengebruik iets te doen aan de groeiende lijst van urgente milieuproblemen. Dan gaat het niet alleen om klimaat en biodiversiteit, en afval inderdaad, maar onder andere ook om stikstof, zwerfafval, en de plastic soep. Daarom zet RNB sterk in op bijvoorbeeld minder onnodige verpakkingen (zoals van groente & fruit), het stimuleren van herbruikbare verpakkingen (zoals in de e-commerce sector; via het samenwerkingsverband Mission Reuse), en brede invoering van statiegeld als voorwaarde om nu recycling maar uiteindelijk hergebruik goed van de grond te krijgen. 

RNB steunt dan ook volledig de ambitie van het NPCE om milieuproblemen via het grondstoffengebruik aan te pakken. Dat ook leveringszekerheid een rol speelt, is logisch.

Wat RNB echter ongerust maakt is dus dat minder grondstoffen gebruiken als zodanig in het NPCE geen doel meer is, en ook geen deel van de probleemanalyse meer uitmaakt. Dat was in Nederland circulair in 2050 nog wel zo. Toenemend grondstoffengebruik is daar nog een “[Verder kan deze] ontwikkeling [… die kan …] leiden tot toenemende ongelijkheid in toegang tot grondstoffen, waarvan de armste bevolkingsgroepen de meeste nadelen ondervinden. Dit raakt aan het (niet) behalen van de Sustainable Development Goals (SDG’s).”.

Het NPCE zegt concreet dat “[Kortom,] onze economie van de toekomst vraagt om meer en andere grondstoffen dan onze economie tot nu toe. Van bepaalde grondstoffen, waaronder kritieke grondstoffen, kunnen circulaire strategieën op de korte termijn de toenemende vraag niet bijhouden en zullen er meer in omloop moeten komen.”.

Nederland circulair in 2050 wil ons gebruik van primaire metalen, mineralen en fossiele grondstoffen halveren vóór 2030 en volledig circulair zijn vóór 2050. Het NPCE gaat uit van een toename van ons toekomstige grondstoffengebruik. De samenvatting van het NPCE legt “volledig circulair” in 2050 uit als “De milieueffecten van grondstoffengebruik in een circulaire economie, dus van alle Nederlandse productie en consumptie, vallen dan binnen de ‘planetaire’ grenzen’.”. Een circulaire economie met meer grondstoffen, maar binnen de planetaire grenzen lijkt ons niet verenigbaar. 

Vorige maand nog, in gesprek met de linkse en coalitiepartijen in de Tweede Kamer, heeft hoogleraar Jason Hickel van de Degrowth-beweging de realiteitszin van groeiende productie binnen planetaire grenzen nog gehekeld. Dat was na het uitkomen van het NPCE. De al oudere aanbevelingen van het Internationale Grondstoffenpanel van de Verenigde Naties gaan in dezelfde richting.   

Meer grondstoffengebruik wringt met eerlijke welvaartsdeling 

In haar grondstoffenverkenning uit 2019 gaat het Internationale Grondstoffenpanel van de Verenigde Naties in op de ontwikkeling van het wereldwijde grondstoffengebruik. Ze laat zien dat de grondstoffenwinning wereldwijd meer dan verdriedubbeld is sinds 1970, en dat vooral de hoge(re) inkomenslanden hier de vruchten van plukken ten koste van de lage(re) inkomenslanden. Volgens het panel moet en kan het gebruik van grondstoffen in hoge inkomenslanden zodanig omlaag dat lage inkomenslanden evenredig kunnen meedelen in een nog steeds groeiende welvaart, maar dan wel binnen planetaire grenzen

Anders dan het NPCE dus, maar in lijn met Nederland circulair in 2050 pleit het Internationale Grondstoffenpanel dus voor minder grondstoffengebruik in rijke landen als Nederland. Ook het PBL heeft het in haar Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023 (ICER-2023) over het “radicaal minder en efficiënter gebruiken van grondstoffen”. Ook de Sociaal Economische Raad (SER) heeft het in haar recente advies over minder grondstoffengebruik. RNB begrijpt dan ook niet waarom het NPCE er inmiddels van uitgaat dat groei van het Nederlandse grondstoffengebruik nodig en wenselijk is. RNB begrijpt ook niet waarom het NPCE, ondanks meer grondstoffengebruik, wel denkt daarmee binnen planetaire grenzen te kunnen komen.  

Ook biobased grondstoffen zijn niet ongelimiteerd beschikbaar

De reductiedoelstellingen voor 2030 en 2050 in Nederland circulair in 2050 gaan om minder primair gebruik van metalen, mineralen en fossiele grondstoffen, kortweg aangeduid als abiotische grondstoffen. Het gaat hierbij om zowel de grondstoffen alsmede daaruit nieuw vervaardigde (primaire) materialen. 

Nederland circulair in 2050 wil(de) minder abiotisch grondstoffengebruik bereiken via drie strategische doelen. Twee daarvan betreffen het efficiënter gebruiken van grondstoffen in bestaande (1ste doel) en nieuwe (3de doel) productketens. Het andere (2de) doel wil fossiele, kritieke en niet-duurzaam geproduceerde grondstoffen door duurzaam geproduceerde, hernieuwbare en algemeen beschikbare grondstoffen vervangen. 

Bij dat 2de strategische doel, het substitutiedoel, wordt als invulling nogal eens verwezen naar vervanging door grondstoffen van biologische oorsprong (ergo, biotische grondstoffen, biogrondstoffen of biomassa). De transitieagenda Biomassa en Voedsel uit 2018 wijst er echter op dat ook biomassa niet onbeperkt beschikbaar is (zeker niet op de manier zoals het nu wordt geproduceerd). Door de groeiende wereldbevolking en het stijgende welvaartsniveau neemt de vraag naar voedsel toe, en vanuit de energietransitie wordt ook al een flinke aanspraak gedaan op biomassa. Ook de beschikbaarheid van grond voor voedsel- & biomassaproductie is aan grenzen gebonden, want er is ook ruimte voor recreatie en biodiversiteitsbehoud & -herstel nodig. Het ecologisch draagvermogen van de aarde wordt nu al overschreden door de aard en omvang van de huidige landbouw. De transitieagenda Biomassa en Voedsel is hier duidelijk over.

Kortom, er is nog wel wat af te dingen op het uitgangspunt van meer grondstoffengebruik, en de ambitie om daarmee binnen planetaire grenzen te blijven. Het NPCE lijkt aan wensdenken te doen.

”Meer grondstoffen” rijmt niet met kleinere grondstoffen-voetafdruk 

Nederland circulair in 2050 heeft grondstoffenreductie nog als hoofddoelstelling. Het NPCE vervangt dit met een raamwerk voor vier nieuwe nog nader uit te werken hoofddoelstellingen. Deze vier hoofddoelstellingen, aangeduid als effectdoelen, betreffen 1) Tegengaan van klimaatverandering, 2) Herstel van biodiversiteit, 3) Schoner milieu en schonere leefomgeving, en 4) Grotere leveringszekerheid van grondstoffen. 

Voor 2050 wil het NPCE dat “in ieder geval het grondstoffengebruik voor de Nederlandse productie en consumptie zodanig wordt teruggebracht dat het binnen de planetaire grenzen en de daaruit volgende ‘veilige operationele ruimte’ voor Nederland valt (…).”. Dat lijkt in lijn met wat het Internationale Grondstoffenpanel hierover zegt in haar grondstoffenverkenning uit 2019 (zie hierboven). Die veilige operationele ruimte voor Nederland moet dan wel een gelijkelijke, wereldwijde welvaartsverdeling toelaten. Daar zegt het NPCE verder niks over.

Het NPCE wil onderzoeken hoe grondstoffengebruik en de milieu-impact ervan samenhangt. Dat moet inzicht geven in de link tussen de effectdoelen en de veilige operationele ruimte. Op basis daarvan wil het NPCE dan toch voor 2030, met een doorkijk naar 2050, een nieuw ambitieus doel voor reductie van ons grondstoffengebruik vaststellen. Het NPCE gaat niet in op hoe dat ambitieuze reductiedoel samenhangt met het hierboven al aangehaalde uitgangspunt in het NPCE van meer en andere grondstoffen in onze economie van de toekomst. Onduidelijk blijft dus in hoeverre het voorgenomen ambitieuze grondstoffenreductiedoel hiermee op gespannen voet staat. 

Dat voorgenomen ambitieuze reductiedoel zal betrekking hebben op het totale Nederlandse grondstoffengebruik in de hele internationale keten. Die zogenoemde grondstoffenvoetafdruk geeft het totale gebruik van primaire grondstoffen in Nederland en elders voor de Nederlandse economie weer.

Het onderzoek voor de concrete uitwerking van de vier effectdoelen wil het NPCE in 2023 laten doen met als doel om hierover in 2024 te kunnen besluiten. “Tot dat moment blijft de richtinggevende halveringsdoelstelling van primaire abiotische grondstoffen in 2030 van kracht.”, aldus het NPCE

Even verderop in het NPCE staat over die vast te stellen reductiedoelen de wat onduidelijke zinsnede dat “We kijken in hoeverre we aansluiting kunnen zoeken bij de voorgestelde reductiepercentages voor de grondstoffenvoetafdruk binnen de EU-taxonomie van 50 procent in 2030 en 75 procent in 2050.”. Deze vrijblijvende formulering suggereert wel, maar herbevestigt nog niet een handhaving van de halveringsdoelstelling voor 2030 en concretisering van de helemaal circulair in 2050-doelstelling in Nederland circulair in 2050. Daarnaast blijft het onduidelijk hoe dit rijmt met het uitgangspunt in NPCE van meer en andere grondstoffen in onze economie van de toekomst. 

Minder grondstoffengebruik en vier knoppen om aan te draaien

Minder grondstoffengebruik is in het NPCE één van de vier knoppen om aan te draaien om de vier effectdoelen van het NPCE te behalen. Volgens het NPCE, die zich hierbij baseert op een PBL-beleidsbrief uit 2021, vertegenwoordigen de vier knoppen een “vereenvoudiging” van de R-ladder:

  1. Vermindering van grondstoffengebruik: minder (primaire) grondstoffen gebruiken door af te zien van producten, deze te delen of ze efficiënter te maken (narrow the loop);
  2. Substitutie van grondstoffen: primaire grondstoffen vervangen door secundaire grondstoffen of duurzame biogrondstoffen die zo hoogwaardig mogelijk toegepast worden, of door andere meer algemeen beschikbare grondstoffen met minder milieudruk;
  3. Levensduurverlenging: producten en onderdelen langer en intensiever gebruiken door hergebruik en reparatie. Dit vertraagt de vraag naar nieuwe grondstoffen (slow the loop);
  4. Hoogwaardige verwerking: de kringloop sluiten door recycling van materialen en grondstoffen, zodat er minder afval wordt verbrand of gestort én er meer hoogwaardig aanbod van secundaire grondstoffen ontstaat (close the loop).

Substitutie van grondstoffen, dat correspondeert met het 2de strategische doel in Nederland circulair in 2050, is echter geen onderdeel van de circulariteitsladder. De circulariteitsladder wil het grondstoffengebruik verminderen in bestaande en nieuwe productketens. 

Als uitwerking van het 1ste en 3de strategische doel in Nederland circulair in 2050 heeft het ontwerp-systeem voor monitoring van de voortgang naar de circulaire economie een belangrijke rol aan de circulariteitsladder toegekend. Daarbij is de waarschuwing van de transitieagenda Biomassa en Voedsel ter harte genomen. Het ontwerp-monitoringsysteem, basis voor de ICER’s van 2021 en 2023, gaat ervan uit dat het gebruik van alle grondstoffen omlaag moet, dus ook van biomassa (ofwel primaire biotische grondstoffen). 

Daarmee is substitutie nog steeds wel een circulariteitsstrategie, maar dan één voor ander maar niet voor minder grondstoffengebruik. Het substitutiedoel is dan ook niet van een mindere maar wel van een andere orde dan het doel van de circulariteitsladder om minder grondstoffen te gebruiken. Eigenlijk zegt het NPCE dat zelf ook in een voetnoot bij figuur 4 (“Vervanging is geen onderdeel van de R-ladder”).

Een recente studie van Potting et al. (2022) laat zien dat ook “slowing & closing the loop” aanzienlijke reductie van het grondstoffengebruik kan opleveren. Deze derde en vierde knop in het NPCE beogen dat ook evenzeer als de eerste knop van “narrowing the loop’’. Dat maakt de omschrijving van de eerste knop “onhandig”. Beter zou zijn om “narrow the loop” te omschrijven als simpelweg “minder producten gebruiken door er vanaf te zien, deze te delen of ze efficiënter te maken” (dan vervalt dus het eerste deel “Vermindering van grondstoffengebruik: minder (primaire) grondstoffen gebruiken”).

Met deze kleine aanpassing vertegenwoordigen de drie knoppen samen wel een mooie vereenvoudiging van de circulariteitsladder. Het NPCE maakt dat in figuur 4 inzichtelijk. 

“Narrow the loop” nog weinig uitgewerkt in NPCE

Het ontwerp-monitoringsysteem uit 2018 heeft toenmalige beleidsvoornemens geëvalueerd op de mate waarin circulariteitsstrategieën werden geadresseerd. De conclusie was dat de meeste beleidsvoornemens zich toen nog op recycling richtte. Helaas gingen destijds slechts weinig beleidsvoornemens over de hogere strategieën in de circulariteitsladder. 

Eenzelfde evaluatie van beleidsvoornemens als in ontwerp-monitoringsysteem is in de ICER-2023 niet herhaald. Dat is jammer. Ook zou het mooi zijn geweest om een dergelijke evaluatie te hebben voor de adviesroutes van de circulaire transitieteams die in hoofdstuk 3 van het NPCE uitgebreid aan bod komen. 

ICER-2023 stelt op basis van eerder PBL-onderzoek wel vast dat nog relatief weinig bedrijven de hogere circulariteitsstrategieën toepassen. Het NPCE wil dan ook dat de hogere circulariteitsstrategieën meer aandacht krijgen. Deze vaststelling komt pas na hoofdstuk 3 over de adviesroutes zoals opgesteld door de betreffende transitieteams. 

Paragraaf 2.1 in het NPCE gaat wel al in op hoe de vier knoppen van substitutie en narrow, slow en close de loop omgezet zouden moeten worden naar maatregelen. Zegge en schrijve gaan er vier pagina’s over substitutie, twee pagina’s over narrow the loop, en drie pagina’s over slow the loop. Aan close the loop, ofwel hoogwaardige verwerking van afval, worden elf pagina’s besteed. Hiervan gaan er vijf pagina’s over recycling en de rest over (gescheiden) inzameling van afval en verbranden en storten daarvan. Veel nadruk op afvalverwerking dus.

In de twee pagina’s over narrow the loop staat onder andere dat de Rijksoverheid niet direct stuurt op minder productie en consumptie omdat burgers vrije keuze moeten hebben. Het NPCE noemt wel het recente verbod op een aantal plastic wegwerpproducten, en wijst op indirecte sturing zoals via belasting en bewustwording. Erg concreet wordt het echter allemaal nog niet. Het wel concrete voorbeeld over belasting op rookwaren heeft weinig met circulaire economie maar vooral met volksgezondheid te maken. 

Veel kleine transities nodig maar ook één grote

De concept-verpakkingsverordering van de Europese Commissie, die de nu nog geldende verpakkingsrichtlijn gaat vervangen, zet sterk in op hergebruik van verpakkingen. Dit gaat sowieso z’n weerslag op het Nederlandse verpakkingsbeleid hebben. Hoofdstuk 3 in het NPCE gaat uitgebreid in op ambities en maatregelen voor de prioritaire productketens, en een keur aan specifieke productgroepen die daaronder vallen. 

Bij governance in hoofdstuk 5 merkt het NPCE terecht op dat productgroepen zich in verschillende fasen van de circulaire transitie bevinden, en daarom verschillende aanpakken en flexibiliteit nodig zijn. In feite moeten er veel kleine transities naast elkaar plaatsvinden. 

Het NPCE stelt evenzeer terecht dat het nodig is op hoofdlijnen een aantal onderdelen uniform af te spreken, en expliciet te maken wie daarvoor verantwoordelijk is. Eén ding blijft daar wat RNB betreft bij onbesproken.

Voor het verkleinen van de Nederlandse grondstoffenvoetafdruk is een omslag nodig in onze verhouding tot minder en anders consumeren. Deze omslag is nodig op het niveau van productgroepen, maar het zou behulpzaam zijn als deze omslag ook vanuit de overheid en politiek op overkoepelend niveau zou worden gecommuniceerd. 

Behalve Nederlandse bedrijven moeten ook Nederlandse burgers rijp worden gemaakt dat het minder en anders moet en kan, en eigenlijk ook dat dit niet per se een lager welvaartsniveau betekent. Veel mensen snappen dat eigenlijk ook wel, en diverse media besteden er ook steeds vaker aandacht aan, zoals recentelijk het NRC en CNVconnectief. Het CBS heeft vastgesteld dat, grotendeels onder druk van de gasprijzen, het gasverbruik in Nederland in 50 jaar niet zo laag is geweest (de bijdrage van energiearmoede daaraan is natuurlijk niet fraai). 

De samenleving lijkt verder dan “Den Haag”. Politiek en regering zijn over minder en anders consumeren best stil. Ook het NPCE houdt niet echt een pleidooi voor deze noodzakelijke maatschappelijke discussie en sociale innovatie. Als we de circulaire transitie in Nederland echt op stoom willen krijgen, dan helpt het aanzienlijk als de grote meerderheid mee is in de noodzakelijke verandering van denken en doen. 

We publiceerden eerder ook een analyse van de Nederlandse grondstoffenstrategie. Deze is hier te vinden