Analyse: het Nederlandse beleid rond verpakkingen gaat achteruit

Analyse: het Nederlandse beleid rond verpakkingen gaat achteruit

De volledig nieuwe “circulaire norm”, die staatssecretaris van I&W Stientje van Veldhoven introduceert met haar brief aan de Tweede Kamer van 2 juli, is niet goed ontworpen. Daardoor dreigt de circulaire norm het verpakkingsbeleid achteruit in plaats van vooruit te sturen.

27 november 2020 Recycling Netwerk

Recycling Netwerk Benelux roept de staatssecretaris op om het ontwerp van de circulaire norm te heroverwegen.

Tot 30 november loopt een consultatie betreffende de Voorpublicatie tot wijziging van het Besluit beheer verpakkingen 2014. In een brief van 2 juli 2020 aan de Tweede Kamer informeerde staatssecretaris Stientje van Veldhoven (D66) al over de aanstaande veranderingen in het Verpakkingsbeleid. Volgens de brief is het beleid erop gericht, in lijn met het circulaire economie-beleid, om 1) het gebruik van verpakkingen terug te dringen, 2) het meermalig hergebruiken van verpakkingen te stimuleren en 3) de kwaliteit van inzameling en recycling te verbeteren. Het doel van het circulaire economie-beleid is om het gebruik van mineralen, metalen en fossiel te halveren vóór 2030 t.o.v. 2014 en tot het minimum terug te brengen vóór 2050.

De brief geeft verder aan dat er overeenstemming is bereikt met het verpakkende bedrijfsleven over ‘een pakket van ambitieuze en haalbare doelen voor meer hergebruik en recycling van verpakkingen’ en dat onderzoeken van Wageningen UR en Rebel Group de basis vormen voor het pakket.

In dit artikel betogen we dat het beleid zoals geformuleerd in de brief van 2 juli niet in lijn is met het circulaire economie-beleid. We betogen verder dat de aangekondigde ‘circulaire norm’ voor verpakkingen niet minder gebruik van verpakkingen beoogt (waardoor het geen circulaire norm kan zijn), maar ook hergebruik van verpakkingen niet stimuleert, terwijl dit volgens de brief wél het doel is. De ‘circulaire norm’ heeft eerder een remmend effect op verdere ontwikkelingen richting een circulaire economie. Daarnaast zijn de recyclingdoelstellingen voor verpakkingen slecht onderbouwd, zijn ze niet ambitieus, en wordt er niet gestuurd op betere kwaliteit van recycling.

Tot slot concluderen we dat het verpakkende bedrijfsleven een geprivilegieerde positie heeft om het beleid te beïnvloeden wat de ambitie van het beleid niet ten goede komt.

We vragen om een fundamentele politieke discussie over de toekomst van het verpakkingsbeleid en de manier waarop de overheid dat beleid vormgeeft. Meer specifiek vragen we:

  1. dat een circulaire norm wordt ontwikkeld die aansluit bij de Nederlandse circulaire doelen voor 2030 en 2050 en dus een maatstaf is voor grondstoffenreductie ten opzichte van 2014 (of op een alternatieve manier stuurt waarbij ook preventie als hoogste trede van de afvalstoffenhiërarchie een belangrijke rol krijgt);
  2. dat doelstellingen voor hergebruik van verpakkingen worden opgesteld om de transitie naar hergebruik te bevorderen;
  3. dat de recyclingdoelstellingen van verpakkingen beter worden onderbouwd en worden bijgesteld:
    • Voor glazen verpakkingen dient de doelstelling niet te worden afgezwakt zoals het beleid nu beoogt. Het ambitieniveau van de recyclingdoelstelling van 90% dient behouden te blijven;
    • Voor verpakkingen van kunststof moet de recyclingdoelstelling ambitieuzer zijn dan wat nu met staand beleid al verwacht wordt. Daartoe dient er opnieuw studiewerk te worden verricht naar een ambitieuze recyclingdoelstelling. Het huidige studiewerk is ontoereikend omdat er de facto geen scenario is onderzocht met nieuwe (realistische) ontwikkelingen, maar alleen naar staand beleid is meegenomen, waarbij de overheid haar sturende rol niet opneemt. De recyclingdoelstelling dient op basis van dat studiewerk te worden aangepast. Tot die tijd vragen wij dat de overheid de doelstelling van 70% recycling uit het plastic pact overneemt, te bereiken in 2030.
  4. dat er beleid wordt geformuleerd om de kwaliteit van recycling te verbeteren om de afzet te bevorderen en milieuwinst te verhogen;
  5. dat het beleid rond verpakkingen en andere circulaire economie onderwerpen, niet enkel vooraf met het belanghebbende verpakkende bedrijfsleven wordt afgestemd, maar dat de overheid een evenwichtige aanpak ten aanzien van de stakeholders hanteert.

De ‘circulaire norm’

In de brief van 2 juli geeft staatssecretaris Van Veldhoven aan dat het onwenselijk is dat “de bestaande recyclingdoelstellingen slechts sturen op het recyclen van afval en hergebruik buiten beschouwing laten.” Er wordt ook verwezen naar het Europese Afvalpakket dat vereist dat lidstaten moeten inzetten op hergebruik.

Om hergebruik te bevorderen introduceert de staatssecretaris naast de recyclingdoelstellingen een zogenaamde ‘circulaire norm’ waarbij ook hergebruik van verpakkingen meetelt. Volgens de brief zouden met de voorgestelde ‘circulaire norm’ “producenten gestimuleerd systemen op te zetten waarmee verpakkingen opnieuw worden gevuld en hergebruikt.” Voor glas komt er een ‘circulaire norm’ van 86%, voor verpakkingen van kunststof, metaal, hout, papier en karton, komt de ‘circulaire norm’ op hetzelfde niveau als de recyclingnorm te liggen.

We concluderen dat de ‘circulaire norm’ geen circulaire norm is en ook niet zo genoemd zou moeten worden (en we gebruiken daarom consequent aanhalingstekens om deze norm te duiden) omdat de deelnormen voor hergebruik en recycling niet worden uitgedrukt in termen van hun bijdragen aan het verminderen van (abiotische) grondstoffengebruik en een deelnorm voor preventie van grondstoffengebruik (gebruik van verpakkingen) ontbreekt. Maar daarnaast slaagt de ‘circulaire norm’ er ook niet in om hergebruik te stimuleren en denken we dat het een potentieel remmend effect heeft op circulaire ontwikkelingen die in 2030 tot een halvering van het abiotische grondstoffengebruik zouden moeten leiden. We roepen de staatssecretaris dan ook op om de norm te heroverwegen omdat het Nederlandse verpakkingsbeleid en eventueel ook ander circulaire economie-beleid op een volstrekt verkeerde manier dreigt te gaan sturen.

De ‘circulaire norm’ uitgelegd

De ‘circulaire norm’ is een volledig nieuwe norm die recycling en hergebruik in één percentage combineert. Op pagina 2 van de Technische toelichting bij de Kamerbrief van 2 juli, staat het in een schema geduid. Hieronder hebben we dat schema overgenomen. De kern van de ‘circulaire norm’ is dat het recyclingpercentage en het retourpercentage van herbruikbare verpakkingen met elkaar worden gemiddeld relatief ten opzichte van het aandeel van die verpakkingen op de markt.

Kritieken op de ‘circulaire’ norm:

  1. De ‘circulaire norm’ is geen circulaire norm omdat het niet de bijdrage aan minder abiotisch grondstoffengebruik (in principe ten opzichte van 2014) door hergebruik en recycling van verpakkingen probeert te normeren. Het eventueel voorkomen van het gebruik van verpakkingen (preventie) is in zijn geheel niet meegenomen in de norm. Met de huidige invulling van de ‘circulaire norm’ kan het grondstoffengebruik zelfs toenemen.
  2. De voorgestelde ‘circulaire norm’ geeft een veel te rooskleurig beeld van de daadwerkelijke circulariteit van verpakkingen. Circulariteit is een veel hoger doel dan recycling en dus moeilijker te behalen. Het is dan ook vreemd dat de huidige inzameling en verwerking van bijvoorbeeld glazen verpakkingen volgens de methode van de ‘circulaire norm’ juist hoger scoort (86%) dan dat er überhaupt wordt gerecycled (76%). Dat geeft het idee dat de glazen verpakkingen al bijna circulair zijn, terwijl dat nog lang niet het geval is. Dat heeft een remmend effect op verdere stappen richting circulariteit.
  3. De ‘circulaire norm’ zou volgens de toelichting in de brief richting meer hergebruik moeten sturen maar doet dat niet of amper, terwijl een norm die specifiek op hergebruik is gericht, dat wel zou doen.

Een circulaire norm zou moeten sturen richting duurzaamheid, meer specifiek op minder grondstoffengebruik t.o.v. 2014, maar de voorgestelde norm geeft vooral een rooskleuriger beeld van de huidige omgang met verpakkingen. Het lijkt alsof het bedrijfsleven moet voldoen aan een nieuwe gewichtige norm, maar in feite gaat het om consolidatie van de huidige praktijken.

Volgens de brief van 2 juli is het doel van de ‘circulaire norm’ om hergebruik te stimuleren. Dat doet het niet, maar het is ook veel beter om een hergebruiksdoelstelling te implementeren waarbij vastgelegd wordt welk aandeel van de verpakkingen dat op de markt wordt gebracht, bedoeld is om hergebruikt te worden. Het verpakkende bedrijfsleven moet vervolgens rapporteren hoe ze daaraan voldoen. Dat geeft een duidelijk beeld van de stand van zaken met betrekking tot herbruikbare verpakkingen terwijl de circulaire norm in de huidige vorm vooral mist spuit en een remmend effect heeft.

Een hergebruikdoelstelling staat los van een recyclingdoelstelling. Een recyclingdoelstelling heeft betrekking op afval en het opnieuw inzetten van het materiaal. Een hergebruikdoelstelling heeft betrekking op hergebruik van het product voordat het afval is geworden. Een hergebruikdoelstelling kan daarom onafhankelijk worden ingevoerd zonder dat het een negatief effect heeft op recycling. Door betere inzameling van herbruikbare verpakkingen kan er zelfs een positief effect zijn op het percentage recycling, wanneer de verpakkingen aan het einde van hun leven zijn en niet worden hergebruikt maar worden gerecycled.

Het recyclingbeleid van verpakkingen

Het Nederlandse verpakkingsbeleid moet minimaal aan de Europese verpakkingsrichtlijnen voldoen. Deze stelt dezelfde eisen aan alle lidstaten, maar de brief van de Staatssecretaris zegt dat Nederland “leidend [wil] zijn in de transitie naar een circulaire economie.” De Europese verpakkingsrichtlijn werd op 30 mei 2018 voor de laatste keer aangepast en diende uiterlijk op 5 juli 2020 te zijn omgezet in Nederlands beleid.

De oude Europese doelstellingen waren vastgelegd in 2004 en dienden al op 31 december 2008 te zijn bereikt. Nederland heeft met het Besluit beheer verpakkingen 2014 eerder scherpere doelstellingen vastgelegd. De herziene Europese richtlijn formuleert doelstellingen voor 2025 en 2030.

Buiten nieuwe doelstellingen, is er ook sprake van een nieuwe meetmethode om de mate van recycling te bepalen. De nieuwe rekenregels die zijn vastgelegd in artikel 6 bis van de richtlijn, moeten ervoor zorgen dat verliezen die optreden bij sorteren en voorbereiden tot recyclen niet meer worden meegenomen in het gerapporteerde gewicht van verpakkingen die het recyclingproces worden ingebracht. Deze methode geeft een betere maat van de werkelijke recycling.

Op dit moment wordt nog de oude methode gehanteerd waarbij na het sorteren van het afval, op de weegbrug van de recycler, het afval wordt gewogen en geteld als gerecycled, ook als het bij de recycler nog verder wordt uitgesorteerd in fracties die worden verbrand of geëxporteerd zonder toezicht op wat er vervolgens mee gebeurt. Een recent onderzoek van Lighthouse Reports en NRC liet onlangs nog zien dat Nederlands verpakkingsafval dat wordt geteld als gerecycled nu in onder meer Turkije op stortplaatsen belandt.

Hoewel de Europese recyclingdoelstellingen zijn aangescherpt en er een betere meetmethodologie is, is ook vastgesteld dat verpakkingen die worden hergebruikt (denk aan een hervulbaar bierflesje) voor maximaal 5% mogen meetellen voor het behalen van de recyclingdoelstelling. Dit betekent dat bij systemen waarbij herbruikbare verpakkingen voor een deel al verworven is, zoals bij glazen verpakkingen, de recyclingdoelstelling eenvoudiger te halen worden. Hier zou dan ook rekening gehouden moeten worden bij het vaststellen van de doelstellingen.

In opdracht van het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat heeft Wageningen UR in twee studies – een voor kunststof verpakkingen en een voor de overige verpakkingsmaterialen – uitgerekend wat het verwachte effect is van het verschuiven van het meetpunt voor het bepalen van het recyclingpercentage. Deze onderzoeken zijn volgens de brief van staatssecretaris Van Veldhoven mede de basis voor het bepalen van nieuwe Nederlandse recyclingdoelstellingen die als ondergrens de Europese doelstellingen hebben.

Tabel 1: recyclingdoelstellingen en recyclingresultaten van verpakkingen

Misinformatie vanuit Overheid en verpakkende bedrijfsleven over recycling van verpakkingen

Jarenlang hebben de Nederlandse overheid en het Nederlandse verpakkende bedrijfsleven vertegenwoordigd in het Afvalfonds Verpakkingen nagelaten om correcte duiding te geven bij de recyclingcijfers van verpakkingen. Aan de hand van een methodologie die zeker bij de kunststof verpakkingen de recyclingcijfers sterk flatteerde, werd de suggestie gewekt dat Nederland zeer goed presteerde op het vlak van recycling en werd dit ook actief uitgedragen. Daarnaast bleven twee andere belangrijke aspecten buiten beschouwing bij de recyclingcijfers, namelijk de kwaliteit van het recyclaat en het daadwerkelijke gebruik van gerecycled materiaal in hoogwaardige toepassingen.

Recycling Netwerk heeft in 2013 al aangegeven dat de recyclingcijfers overschat zijn en gevraagd om ze te corrigeren. We hebben ook gevraagd dat meer gestuurd moet worden op de kwaliteit van de recycling en hebben gepleit voor betrouwbare monitoring.

De Rijksoverheid en het verpakkende bedrijfsleven verenigd in het Afvalfonds treffen schuld bij de herhaaldelijke onjuiste voorstelling van zaken. Terwijl het recyclingpercentage voor kunststof verpakkingen ‘op papier’ steeg naar 50% en hoger, concludeerde het Centraal Planbureau dat de inzameling van plastic verpakkingsafval weinig milieuwinst oplevert. De onjuiste voorstelling van de daadwerkelijke recycling zal vermoedelijk een remmend effect hebben gehad op het milieubeleid.

Er mag dan binnen de grenzen van de Europese regels zijn gehandeld en in andere Europese landen is er eveneens sprake van overschattingen, maar het is aan de Nederlandse overheid zelf om correcte duiding te geven bij de cijfers.

Kunststof

Voor kunststof verpakkingen ligt de doelstelling in 2020 op 50% recycling, volgens de oude meetmethode. Het Afvalfonds rapporteerde in 2017 50% recycling van verpakkingen en voldoet vermoedelijk ook in 2020 aan de norm. Naast de studie van Wageningen UR naar het effect van het verschuiven van het meetpunt, heeft Rebel Group een studie uitgevoerd naar wat een ‘haalbaar’ recyclingpercentage voor het kunststof verpakkingsafval in 2025 zou zijn.

Volgens de studie van Wagening UR daalt het recyclingpercentage van 50% naar 35-39% wanneer de nieuwe meetmethode wordt toegepast. De studie van Rebel Group heeft vervolgens twee scenario’s doorgerekend: een Baseline-scenario waarin “alle zekere en door het Rijk afdwingbare ontwikkelingen” (pagina 5 van het rapport) zijn meegenomen, en een Hoog-scenario waarin daarbij ook nog de niet afdwingbare afspraken met de markt (zoals Plastic Pact en de brancheverduurzamingsplannen) zijn doorgerekend.

Het Baseline-scenario komt in 2025 op 37% tot 44% recycling uit terwijl het Hoog-scenario op 42% tot 50% recycling in 2025 uitkomt. Hierop heeft de Rijksoverheid beslist om de doelstelling voor de recycling van kunststof verpakkingen niet hoger te stellen dan het Europese minimum van 50% in 2025 en 55% in 2030.

Beide scenario’s nemen echter alleen ontwikkelingen mee die nu in gang zijn gezet of waarvan bekend is dat ze in gang worden gezet voor 2025. Zoals bijlage 4 bovenaan pagina 14 ook expliciet meldt, wordt aanvullend beleid niet meegenomen. Daarmee representeren beide Rebel Group-scenario’s feitelijk baseline-scenario’s met als enige verschil dat, ten opzichte van het Baseline-scenario, het Hoog-scenario ook niet afdwingbare afspraken met de verpakkingsketen omvat. Rebel Group had er beter aan gedaan om van een baseline-laag en een baseline-hoog scenario te spreken. Er ontbreekt dus een scenario dat daadwerkelijk verkent wat een ambitieus (en dus een Hoog-scenario) recyclingpercentage is voor kunststof verpakkingsafval in 2025. Dat is mede belangrijk omdat in de opdrachtomschrijving van de studie staat dat “het de ambitie van het ministerie van IenW (het ministerie) is om de koploperspositie binnen de EU te behouden.”

De Rebel Group-studie verkent echter in zijn geheel niet hoe aanvullend beleid vanuit de overheid sturend zou kunnen zijn richting meer recycling. Enkele voorbeelden:

  • de studie verkent niet hoe een hoger recyclingpercentage voor kunststof verpakkingen dat door de overheid wordt vastgelegd, kan helpen om de recycling te verhogen. De studie van Rebel Group (en vervolgens ook de Rijksoverheid) lijkt het recyclingpercentage dat wettelijk wordt vastgelegd vooral als een uitkomst te beschouwen van ontwikkelingen die al in gang zijn gezet en vrijwillige afspraken die al zijn gemaakt, waarmee de sturende rol van doelstellingen vastgelegd in wetgeving wordt genegeerd;
  • de studie onderzoekt niet hoe recycled content-verplichtingen voor verpakkingen de recycling kunnen verhogen, terwijl staatssecretaris Van Veldhoven nota bene zelf van plan is om dit op Europees niveau op korte termijn te helpen realiseren;
  • de studie onderzoekt niet hoe belastingen op virgin plastics kunnen leiden tot een hogere vraag naar gerecyclede plastics, wat mede vanwege de dalende virgin plastic prijzen zeer pertinent is;
  • de studie onderzoekt niet hoe belastingen op niet-gerecyclede plastic verpakkingen kunnen helpen om het aandeel recycling te verhogen, terwijl de Europese Commissie al in 2018 voorstelde om een belasting van 80 eurocent voor iedere kilo niet gerecyclede plastic verpakkingsafval in te voeren, wat onlangs is goedgekeurd en zou kunnen worden doorgerekend aan het verpakkende bedrijfsleven.

Hiermee vormt de Rebel Group-studie geen goede basis voor een beleid dat zou willen inzetten op méér recycling (verderop in dit artikel gaan we ook in op de kwaliteit van recycling). Dat is geen kritiek op de kwaliteit van het onderzoek (al zijn we van mening dat de duiding van de scenario’s incorrect is), maar we willen hiermee wél aangeven dat de beperkte scope van het onderzoek ook betekent dat het beperkte relevantie heeft als de overheid écht wil inzetten op een koploperspositie in Europa, zoals wordt geclaimd.

Daarnaast werd begin 2019 in het Plastic Pact tussen de Nederlandse overheid en het bedrijfsleven afgesproken dat er “in 2025 […] door Plastic Producerende Bedrijven voldoende sorteer- en recyclingcapaciteit in Nederland gecreëerd [is] zodanig dat minimaal 70% van alle eenmalige plastic producten en verpakkingen die in Nederland in de afvalfase belanden, hoogwaardig gerecycled worden.” Dat is aanzienlijk hoger dan de wettelijke doelstelling van 50% die de Rijksoverheid nu voorstelt, wat niet meer is dan het minimum dat iedere Europese lidstaat dient te halen.Toen die 70% in het Plastic Pact werd vastgelegd, waren de nieuwe rekenregels ook al op Europees niveau vastgelegd, dus dat kan ook geen argument zijn om in te zetten op minder dan 70% recycling van kunststof verpakkingen.

Daarnaast: net zoals Nederland heeft België ook nieuwe plannen gemaakt om de recycling van kunststof verpakkingen te verhogen. In het akkoord dat tussen de Belgische Gewesten is gesloten worden aanzienlijk hogere recyclingcijfers voor kunststoffen afgesproken dan in het Nederlandse voorstel. En in België zijn exact dezelfde Europese rekenregels van kracht.

Tabel 2: recyclingdoelstellingen België en Nederland

Het is ook interessant om op te merken dat België in 2017 nog een significant lagere recycling van plastic verpakkingen had dan Nederland (beiden volgens de oude rekenvoorschriften), namelijk 44,5% tegenover 50,4% in Nederland, volgens de Eurostat database. België gaat dus niet enkel significant meer kunststoffen recyclen, ze maken relatief ook veel grotere stappen om de inzameling en recycling van kunststoffen te verhogen.

Kwaliteit van recycling

De overheid stuurt vooralsnog enkel op kwantiteit van recycling en niet op kwaliteit, waardoor er te weinig milieuwinst wordt geboekt. Als er meer op kwaliteit wordt gestuurd dan zal het gerecyclede plastic meer kunststoffen gemaakt van fossiele grondstoffen vervangen. Op pagina 2 van de brief van 2 juli staat dat de staatssecretaris onderzoek zal laten uitvoeren naar de mogelijkheden voor het verder stimuleren van het toepassen van recyclaat in non-food verpakkingen. Verder merkt de brief op dat goed recyclebare kunststof verpakkingen 40% korting krijgen in de afdracht aan het Afvalfonds, wat een (bescheiden) stap in de goede richting is.

Ondanks dat de brief van 2 juli stelt dat het overheidsbeleid er mede op gericht is om “de kwaliteit van inzameling en recycling te verbeteren,” blijkt dit in de praktijk echter niet het geval te zijn. Er wordt geen regie gevoerd om de kwaliteit van kunststof recycling systematisch te verbeteren om zo ook de eigen doelstellingen om het gebruik van mineralen, metalen en fossiel te halveren vóór 2030 en tot het minimum terug te brengen vóór 2050, te realiseren.

Glas

Voor glas slaagt het Afvalfonds er namens verpakkende bedrijfsleven al enkele jaren niet in om de verplichte doelstelling van 90% recycling te handhaven. Dat bleef lange tijd zonder consequentie totdat Recycling Netwerk middels een rechtszaak afdwong de regels te handhaven. De doelstelling van 90% was eerder tot stand gekomen na overleg tussen het Afvalfonds en de Rijksoverheid.

In 2017 werd volgens de oude meetmethode 86% van het glas gerecycled. Volgens Wageningen UR daalt dat met de nieuwe methode naar 76% indien glas in IBC bouwstofFOOTNOTE: Footnote en het verwerken van verpakkingsglas in bakstenen als recycling wordt geteld (zoals dat nu ook het geval is). Indien gebruik van afvalglas van verpakkingen in deze toepassingen niet als recycling aangemerkt mogen worden (wat ons inziens een goede zaak zou zijn), dan daalt het recyclingpercentage naar 71%.

In de brief van 2 juli 2020 aan de Tweede Kamer wordt echter aangekondigd dat een nieuw recyclingpercentage van 70% voor 2021 gaat gelden en 75% voor 2030, precies in lijn met de minimumeis uit Europa. Dat is aanzienlijk lager dan de oude doelstelling, maar het is ook 6% lager dan wat volgens de studie van Wageningen UR het huidige recyclingpercentage is (86% volgens oude methode / 76% volgens nieuwe methode), wat dus 4% tekortschiet om de 90% volgens de oude rekenmethode te halen. Dat is al een gat van 10% ten opzichte van de huidige recyclingdoelstelling. Tel daarbij op dat volgens nieuwe Europese regels sowieso 5% van de recyclingdoelstellingen voor verpakkingen behaald mogen worden met hergebruiksystemen (dit stipten we eerder in dit artikel aan en voor glas wordt die 5% reeds behaald met bijvoorbeeld hervulbare bierflessen) en de conclusie is dat het bedrijfsleven in 2025, vijf jaar vanaf nu, 15% minder glas hoeft te recyclen dan de huidige norm voorschrijft.

Zelfs als de definitie van recycling wordt aangescherpt en IBC bouwstof en bakstenen niet als recyclingtoepassingen voor glas worden beschouwd, dan wordt de ambitie alsnog met 10% verlaagd.

De Rijksoverheid stelt dus (na overleg met het verpakkende bedrijfsleven maar zonder overleg met Recycling Netwerk) voor om de recyclingdoelstelling van glas significant te verlagen nadat de Raad van State in 2019 de Rijksoverheid op haar vingers tikte omdat het jarenlang niet heeft opgetreden tegen het Afvalfonds die de wettelijk verplichte recyclingdoelstellingen voor glas niet haalde. De ambitie van de huidige recyclingdoelstelling moet minimaal worden gehandhaafd. Correcties vanwege het gebruik van een nieuwe meetmethode zijn logisch, maar het verlagen van de ambitie is niet acceptabel.

Papier en Karton

Voor papier en karton wordt op dit moment 87% gerecycled en de verandering van rekenmethode heeft daar geen invloed op. De huidige recyclingnorm is 75% maar de brief van 2 juli kondigt aan dat die norm wordt verhoogd naar 85% waarmee de huidige praktijk wordt bestendigd.

Metaal (Ferro en Aluminium)

Het oude recyclingdoel van 85% gold voor metalen verpakkingen in brede zin, maar de nieuwe doelstellingen maken onderscheid in Ferro en Aluminium verpakkingen. Op Europees niveau is vastgelegd dat van Ferro in 2025 70% moet worden gerecycled en dat loopt op tot 80% in 2030. Voor aluminium gaat het om 50% in 2025 en 60% in 2030. Nederland rapporteerde tot voor kort 95% recycling en de brief van 2 juli geeft aan dat het momenteel niet duidelijk is hoeveel ferro en hoeveel aluminium precies wordt gerecycled. Hierom wordt gekozen voor behoud van het recyclingdoel van 85% voor alle metalen verpakkingen, aangevuld met de Europese doelen voor ferro en aluminium, totdat er meer duidelijkheid is. We vragen dat de doelstellingen worden aangescherpt wanneer er meer duidelijkheid is gecreëerd betreffende de recyclingpercentages van deze stromen en dat deze doelstellingen sturen naar meer en betere recycling.

Hout

Voor houten verpakkingen is er door Wageningen UR geen analyse gemaakt van het verwachte recyclingpercentage op het moment dat de nieuwe rekenregels van kracht zijn. Wageningen UR merkt wel op het “dat het recyclingpercentage berekend volgens de regels van het nieuwe uitvoeringsbesluit weinig minder zal zijn dan het huidige recyclingpercentage.”

De brief van 2 juli geeft aan dat de markt voor houten verpakkingen vooral bestaat uit pallets. De recyclingnorm voor 2022 was eerder vastgelegd op 45%, de nieuwe Europese doelstelling is 30% voor 2030 en er wordt gekozen voor een nieuwe recyclingnorm van 55%, terwijl in 2017 al 73% van de houten verpakkingen werd gerecycled. Hier is sprake van een gemiste kans.

Pallets zijn goed herbruikbaar en wanneer er statiegeld op zit komen ze netjes terug en kunnen ze goed worden gerecycled. Ongeacht het materiaal waar pallets van worden gemaakt, de overheid zou het hergebruik van deze producten moeten stimuleren met een hergebruikdoelstelling. Het recyclingpercentage van 73% is bovendien onnodig laag voor een stroom die vooral uit pallets bestaat die te recyclen zijn.

Alle verpakkingen

Voor alle verpakkingen samen was er een recyclingdoelstelling van 70% en werd er in 2017 78% gerecycled volgens de oude meetmethode. Volgens Wageningen UR zakt het recyclingpercentage met de nieuwe rekenmethode naar 74-75%. In de brief van 2 juli kondigt staatssecretaris van Veldhoven dat het recyclingdoel voor alle verpakkingen op 70% blijft. Helaas wordt niet verkend of een hogere recyclingdoelstelling nuttig was geweest.

Conclusie aanpassingen recyclingdoelen

Enkel voor kunststoffen wordt beleid gevoerd om meer kunststoffen te gaan inzamelen en recyclen. Maar de inzameling en recycling van kunststoffen blijft ver achter bij andere verpakkingstromen en het doel dat hiervoor is gesteld, sluit aan bij de minimale verplichte Europese doelstellingen terwijl bijvoorbeeld België en de afspraken in het Plastic Pact veel verder gaan. De onderbouwing van de nieuwe recyclingdoelstellingen voor kunststof is onvoldoende.

Voor glas is er sprake van een duidelijke achteruitgang. Het te behalen recyclingpercentage van glas wordt verlaagd terwijl de rechter eerder heeft uitgesproken dat de ILT moet handhaven omdat het verpakkende bedrijfsleven jaar na jaar de doelstellingen niet haalt. Dat er tegen die achtergrond wordt besloten het recyclingpercentage te verlagen, geeft vooral de indruk dat het bedrijfsleven erin geslaagd is om de overheid te belobbyen.

Bij het verpakkingsmateriaal hout is er sprake van een gemiste kans: er moet meer kunnen worden gerecycled en hergebruikt, maar de overheid onderneemt geen stappen om dit te stimuleren. Voor verpakkingen van metaal, en papier en karton worden geen stappen ondernomen om verdere milieuwinst te boeken.

Samenwerking met het Afvalfonds Verpakkingen

Tegelijkertijd met de brief van 2 juli gericht aan de Tweede Kamer was op de website van de Rijksoverheid ook te lezen dat Van Veldhoven een nieuw offensief start tegen verpakkingsafval. Eerder in dit artikel hebben we duidelijk gemaakt dat het beleid naar ons inzien helemaal niet vooruit gaat en er zelfs een zeer sterke dreiging is van vertraging van het milieubeleid door te lage recyclingdoelstellingen en een volstrekt onlogische ‘circulaire norm’.

Een verklaring voor het zwakke beleid is deels te vinden in de samenwerking met het Afvalfonds. Op de website van de Rijksoverheid wordt directeur Cees de Mol van Otterloo van het Afvalfonds gequote: “In Nederland realiseren we voor verpakkingen al hoge recycleresultaten. Met de nieuwe recycledoelstellingen wordt een nieuwe stip op de horizon gezet op weg naar een circulaire economie voor verpakkingen.” Dat die zogenaamd hoge recyclingresultaten gebaseerd zijn op een rekenmethode die leidt tot grote overschattingen en daardoor nu wordt aangepast, weerhoudt De Mol van Otterloo er klaarblijkelijk niet van om daarmee alsnog goede sier te maken.

In de brief van 2 juli zegt staatssecretaris Van Veldhoven dat ze “overeenstemming [heeft] bereikt met het verpakkend bedrijfsleven over een pakket van ambitieuze en haalbare doelen voor meer hergebruik en recycling van verpakkingen.” Het verpakkingsbeleid is essentieel milieubeleid, maar er wordt voor gekozen om eerst een akkoord te sluiten met het Afvalfonds die namens het verpakkende bedrijfsleven het beleid probeert bij te sturen. Nadat de deal in feite al rond is, mogen Tweede Kamerleden en ook andere stakeholders waaronder milieuorganisaties, pas hun commentaren erop formuleren. Het is alsof een akkoord over het terugdringen van CO2 binnen de industrie buiten het oog van andere stakeholders om, eerst wordt gesloten met Shell en Tata Steel. Er is hier sprake van een achterhaalde bestuurscultuur die huidige bedrijfsbelangen bevoordeelt en daarmee niet stuurt richting effectief milieubeleid.

Onafhankelijkheid studie Rebel Group in het geding

Eerder in dit artikel becommentarieerden we de studie van Rebel Group omdat die naar ons inzien geen goede basis vormt voor het formuleren van een recyclingdoelstelling voor kunststof verpakkingen. Dat is geen kritiek op de kwaliteit van de studie, maar dat heeft te maken met de beperkte scope van het onderzoek. De twee scenario’s die zijn uitgewerkt zijn allebei in feite baseline scenario’s: er wordt niet gekeken naar wat een ambitieuze recycling doelstelling zou zijn, terwijl in de opdrachtomschrijving wel stond dat het de ambitie van de overheid is “om de koploperspositie binnen de EU te behouden.”

Het is daarnaast belangrijk om op te merken dat Rebel Group zowel het Afvalfonds als het Kennisinstituut Duurzaam Verpakken (KIDV, gefinancierd door het Afvalfonds) al jarenlang als belangrijke klanten heeft.

Dat het studiewerk van Rebel Group niet onderzoekt wat een ambitieus (en ook haalbaar) scenario zou zijn voor de recycling van kunststoffen, sluit aan bij de belangen van het Afvalfonds en de achterliggende bedrijven voor wie meer en betere recycling betekent dat steeds meer moet worden afgestapt van ‘business as usual.’ Dit betekent overigens niet dat Rebel Group het onderzoek niet naar eer en geweten zou hebben uitgevoerd, maar mogelijk wel dat het onderzoek sterk aanleunt bij de denkkaders van het belanghebbende bedrijfsleven.

We stellen dan ook voor dat er aanvullend onderzoek wordt verricht om te duiden om antwoord te geven op de vraag: ‘wat is een stimulerende en haalbare recyclingdoelstelling voor kunststof verpakkingen gezien het de ambitie is van Nederland om de koploperspositie in Europa te behouden?’

Eindconclusie: ontoereikend verpakkingsbeleid

Uit onze analyse blijkt dat de Nederlandse overheid geen sterk verpakkingsbeleid voert. Daar waar het richting circulariteit wil sturen met een ‘circulaire norm’, is er sprake van een blunder omdat de ‘circulaire norm’ vooral business as usual legitimeert, namelijk conservatief afvalbeleid en geen ambitieus circulaire economie-beleid. Bij het bepalen van nieuwe recyclingdoelstellingen lijkt het er sterk op dat de invloed van het verpakkende bedrijfsleven te groot is geweest. Bovendien stuurt de overheid niet richting kwalitatief betere recycling en rekent het hiervoor te veel op de vrijwilligheid van marktpartijen.

Nergens blijkt uit dat het overheidsbeleid stuurt richting het overkoepelende doel om het gebruik van mineralen, metalen en fossiel te halveren vóór 2030 en tot het minimum terug te brengen vóór 2050.

Dat de Rijksoverheid buiten andere stakeholders om een akkoord sloot met het Afvalfonds over nieuwe recyclingdoelen én het studiewerk dat ten grondslag ligt aan de nieuwe recyclingdoelen voor kunststof verpakkingen, heeft laat uitvoeren door een partij die sterk gelieerd is aan het Afvalfonds waarmee het onderhandelde, is een blamage.

Een fundamentele politieke discussie over de toekomst van het verpakkingsbeleid en de manier waarop de overheid dat beleid vormgeeft, is noodzakelijk.